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30省份的最新“分工”，意味著什么？

2024-10-30 16:07

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

原創曾思怡讀城記工作室

國土空間規劃

有不少曾經興建的工業區、產業園，如今處于凋零、閑置狀態。

也有城市爭當交通樞紐，以期“路通財通”，但有些投入大量資金建設的高鐵站、客運站，如今客流稀疏甚至暫停運營的比比皆是。

出現上述情況，與地方發展定位和比較優勢有關。如何因地制宜，精準發力，高效發展？

國土空間規劃應運而生。

從概念上看，國土空間規劃，指的是結束過去設計國土空間的多頭調查、多頭規劃、多頭管理的“九龍治水”模式，通過“多規合一”，畫好國土空間規劃“一張藍圖”，為今后各類開發、保護、建設活動提供基本依據，助力實現科學的統籌安排。

△ 圖源：圖蟲

事實上，國土空間體系和區域經濟布局是一組相互聯系相互促進的關系。

中國國土經濟學會理事長肖金成指出，新的國土空間規劃包含人口分布、產業布局、城鎮建設、交通發展和生態保護等五大要素，有助于區域政策更加精準高效發力。

從2018年組建自然資源部，2019年發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，2022年推出首部國家級國土空間規劃（《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》），其后各省市自治區國土空間規劃也相繼出爐......國土空間規劃“一張圖”，從暢想、設計、協調走到了相繼落地的層面。

近期，除湖北省之外，全國所有省份、直轄市國土空間規劃均已獲國務院批復，各省市批復文中也被予以最新定位，既體現了當地經濟社會發展中最顯著的比較優勢，也為今后明確發展重點和肩負的責任。

如：廣東要站在改革開放最前沿；長三角一體化要持續推進；川渝要肩負戰略腹地之責、抓住戰略腹地發展機遇；湖南、沈陽、遼寧、山東的工業轉型升級迫在眉睫......

國土空間規劃，有多重要？

早在2018年，為“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理”，自然資源部應運而生。

其中一項重要職責，就是編制國土空間規劃，對國土范圍內的所有資源開發利用和保護活動，做出統籌安排。

時任中國土地勘測規劃院研究員黃小虎曾發文指出，組建自然資源部，統一管理國土范圍內的自然資源，徹底終結了過去設計國土空間的多頭調查、多頭規劃、多頭管理，部門之間相互矛盾、相互掣肘、相互摩擦的局面，為市場經濟條件下更好發揮政府作用，奠定了堅實的組織、制度基礎，“其重要意義，無論怎么估計都不過分”。

黃小虎解釋，2018年國家政府機構改革之前，中國國土空間的開發利用，分屬于若干不同的部門管理，資源生態的保護又分屬于另外若干部門管理。部門分割、各自規劃，使得資源的開發利用與保護，幾乎無法作出科學的統籌安排。實踐中，要么是開發建設破壞了資源環境，要么是僵硬的保護措施限制、耽誤了應有的發展。

這方面的案例不勝枚舉。

△ 高鐵站閑置，成近年熱議話題之一圖源：圖蟲

華東師范大學城市發展研究院院長曾剛在接受時代周報記者采訪時舉例，比如為了爭奪交通樞紐定位，不少城市盲目大興土木，導致機場、高鐵站重復建設、浪費十分嚴重，出現了不少“曬太陽工程”。

“像江蘇鹽城南洋國際機場、山東東營勝利機場運能閑置現象嚴重；南京市紫金山東站、南京市江浦站、云南省玉溪陽宗站、寧波東站等20多座高鐵站建成后從未投入運營。”

自然資源部組建一年后，2019年5月，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布，提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。

其后的2022年，國家級國土空間規劃（《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》）發布，以第三次全國國土調查成果為底數，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上，統籌安全和發展，指導深入實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，科學謀劃農產品主產區、生態功能區、城市化地區三大空間格局等。

其后至今，各省市國土空間規劃陸續獲批，進入更具挑戰性的實操階段。

30個省份有了最新定位

截至目前，除湖北省之外，全國所有省份、直轄市和自治區國土空間規劃均已獲國務院批復，各省市批復文中也被予以最新定位。

△ 圖源：每日經濟新聞資料來源：根據國務院批復整理

時代周報記者梳理發現，各省市自治區的定位，既體現了當地經濟社會發展中最顯著的比較優勢，也為今后明確發展重點和肩負的責任。

如沿海省市定位中，“開放”二字大都位列其中。不過最強調開放還是廣東，被賦予“改革開放的排頭兵、先行地、實驗區，向世界展示我國改革開放成就的重要窗口”的定位。

事實上，作為全國經濟第一大省，廣東的過去、現在和將來，改革開放都是首要推動力和最大比較優勢之一。香港中文大學（深圳）公共政策學院創始院長鄭永年曾指出，美國成為今天全球資本技術人才高地，最重要的推動因素就是開放，“而廣東是中國最開放的省份，從地理條件和制度優勢來說，大灣區開放的條件是最好的，這里也將成為中國第三次開放新的動力”。

和粵港澳大灣區一樣，長三角三省一市也是我國經濟最活躍、最聚集的地區之一。最新定位中，上海是“國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心”，江蘇、浙江、安徽均將“長江經濟帶發展、長三角一體化”做為重要一筆，背后指向以上海為龍頭、其余三省為廣闊腹地的發展模式潛力巨大。

“長江經濟帶發展、長三角一體化是新時期國家重大區域發展戰略，享受長江、長三角兩大國家戰略的疊加效應，對于江蘇、浙江、安徽推進省內各城市之間、省際城市之間合作十分重要，而國內外區域發展實踐表明，與鄰近地區的協調發展是提升城市競爭力的捷徑。”

曾剛指出，一個普遍的規律是，科創資源往往會高度集聚于小部分城市，不過科創成果、研發成果的利用，恰恰必須有廣泛的腹地，大城市的研發優勢可以與中小城市的生產優勢結合，以此獲得更低的生產成本，同時也帶動了中小城市發展。這正是上海和周邊地區的發展關系。

“消除城市間各種要素交流障礙、建設跨地域創新共同體、多市聯合建設產業集群，也就成為上海、江蘇、浙江、安徽爭做中國式現代化排頭兵的必然選擇。”

各有側重，也有共性

再來看各省份定位中出現的一些關鍵詞。

打造、升級交通“樞紐”，被寫入多地國土空間規劃，不過在國家層面批復的定位中，僅有重慶、天津兩座直轄市被定位為“國際性交通綜合樞紐城市”。

曾剛表示，重慶、天津定位為國際性交通綜合樞紐城市，是由它們位于沿海（天津）、長江黃金水道（重慶沿江）的自然地理位置以及它們直轄市的行政地位所決定的，“但這并不是說，國內只有重慶、天津兩市擁有國際性交通綜合樞紐城市功能，上海、廣州等城市交通地位也非常突出、重要”。

有4個省份定位提到“工業”。包括“老工業基地”吉林、遼寧，經濟大省山東是“重要的工業基地”，中部大省湖南是“工業發展的重要省份”。

為什么是上述四省？曾剛認為，壯大工業、發展實體經濟是中央新時期經濟工作的重點之一，工業在吉林、遼寧、山東、湖南四省中地位重要，但四省工業結構老化現象嚴重，戰略性新興產業發展遲緩，迫切需要加大老工業改造力度，先進制造業發展方面取得新的突破。

四川是唯一在定位中提及“戰略腹地”的省份。梳理發現，四川是國家三線建設核心區域，也是中西部經濟總量第一大省，制造業基礎好，水、天然氣、礦產、糧食和農產品等能源和糧食資源儲量大，被視為統籌發展和安全，以中國式現代化引領強國建設、民族復興的戰略選擇。

曾剛補充，定位好四川，重慶等地的建設目標。有助于提升全國經濟布局的韌性和安全性，這些區域肩負著糧食安全、能源原材料供應、促進區域平衡發展的責任，也將更多受到國家優惠政策傾斜、中央重點投資和知名度提升。

△ 位于四處的三峽工程圖源：圖蟲

“戰略支點”意指某些地區崛起的重點、支撐點和著力點，出現次數不少，與相關地區自然經濟社會優勢條件、區域所肩負的戰略任務密切相關。

如：廣東和江蘇要同時打造“國內國際雙循環的戰略支點”；山東是北方地區經濟發展的戰略支點；山西是支撐黃河流域生態保護和高質量發展的戰略支點；海南自貿港的任務是打造“21世紀海上絲綢之路的戰略支點”；廣西要打造“西南中南地區開放發展新的戰略支點”......

時代周報記者梳理發現，上述各省份的定位各有側重點，但同一區域之間也呈現一定的共性，背后則在于臨近省市在地理自然條件、產業基礎有一定的趨同性，以及國家戰略需求布局。如：東南沿海多提及“開放”；東北多提及“老工業”“糧油基地”；西北地區“生態屏障”的概念頻頻出現......

曾剛解釋，東部沿海地區對外交流的歷史、現實條件優越，是我國參與全球經濟分工、國際競爭的重點地區，發揮便利海運的區位優勢，強化對外開放功能，是“拉長版”的理智選擇。

西北部地區干旱少雨，生態系統脆弱，同時還是黃河等大江大河的源頭，受西高東低地勢、高空西風帶等因素共同影響，西部地區生態環境質量直接關系到我國大片國土的生態安全，建設西方生態屏障是保證我國中東部地區可持續發展的關鍵。

東北地區工業基礎雄厚，是我國糧食生產的“北大倉”，東北老工業基地改造不僅有助于東北地區實現高質量發展目標，而且還有助于鞏固我國制造大國、強國地位。

值得一提的是，此番國土空間規劃廣受關注之際，一些建設性建議也陸續走進大眾視野，如：為優勢地區優化土地要素供給，從而提高勞動生產率，賦能經濟增長；對農業、能源和生態安全保障地區，建立相關補償機制，給與更多的轉移支付，推動區域協調發展和基本公共服務均等化。