今年夏天，有關公路、橋梁等基礎設施因極端天氣而發生損毀、引發傷亡的新聞頻頻引發人們的關注。

越來越頻發的極端天氣正在給基建帶來巨大的壓力。橋梁傾倒、道路阻斷、房屋倒塌、停電、通訊中斷...... 在越來越不穩定的氣候下，面對種種極端災害，我們能做的是否只有事后被動補救？我們又該如何盡可能維系基礎設施的安全運轉、減少損失與傷亡？

除了追求建設更高標準的基礎設施工程之外，識別并預判未來的氣候風險點，做出針對性的防范與適應行動，建立有效的氣候風險管理體系，已成為氣候“沸騰時代”的當務之急。

極端天氣對基礎設施的考驗

暴雨、山洪、臺風……面對災害導致基建受損而引發的事故與傷亡，人們總會提出：“這是天災還是人禍？”的問題。專業的工程師們常常會解釋：在工程的選址、設計和施工階段，“防災”、“抗災”已經被盡可能充分地考量。而實際上，以鋼筋混凝土為基礎的現代工程學科的建立才不過百余年的時間，基建是否能在長時間尺度內經受住復雜多變的自然環境的考驗，是懸在每位工程師頭頂的“達摩克利斯之劍”。

面對頻發的極端天氣，基礎設施的防范能力往往遭遇“極限挑戰”。超出經驗的極端天氣正在頻繁發生，依照歷史數據推演得出的極端天氣概率已不能反映當下的情況。2024年1月北京師范大學國家安全與應急管理學院發表在《地球的未來》（Earth’s Future）上的一項研究顯示，如果全球減排行動不力，預計到本世紀后期，全球近一半的交通基礎設施將遭遇至少4種破紀錄的氣象災害。

在東亞，交通基礎設施面臨的最大挑戰包括：極端高溫導致軌道變形、材料受損；凍土層融化導致路基失穩；極端暴雨以及干旱與暴雨的復合事件導致鐵路或公路的邊坡失效（邊坡是工程術語，指的是公路或鐵路兩旁為適應地形、穩定地基、增強排水等而修建的路基斜坡或山體護坡）。研究團隊還指出，除了這些氣象災害對基礎設施帶來的直接影響，作為一個環環相扣的系統，如果基礎設施的某一節點失效，可能會引發級聯反應，帶來更大影響。例如，高溫可能導致鐵路軌道變形，而一線列車的停運可能會引發更大范圍的鐵路交通癱瘓，由此帶來的間接經濟損失將更加難以估計。

維護基礎設施不能僅靠提升標準，更需要日常的管理

提升基建的安全設計標準很重要，但這遠遠不夠。一方面，提升基礎設施的防災、防御標準需要較長時間；另一方面，僅提升新項目的標準，無法覆蓋大量已建成的設施。當前，經過了大規模的建設時期，我國基礎設施的養護問題逐漸凸顯。以高速公路為例，2001年至2020年是我國高速公路快速建設的20年，其中2009年—2013年間更是高速增長期：從2008年底到2013年底的5年間，我國高速公路里程從6.03萬公里增長到10.44萬公里， 復合年增長率達到11.6%。2012年，我國高速公路總里程超過美國，成為世界上高速公路長度最長的國家。2023年我國高速總里程數達到18.36萬公里，超過美國近一倍（美國2021年為10.8萬公里）。如今這段時期建設的部分高速公路正在逐漸接近15年的“設計使用年限”（在我國，以瀝青混凝土為路面的高速公路設計使用年限為15年），養護成本大幅提升，這些是不小的養護壓力。根據交通運輸部規劃研究院的報告，“十四五”期間，我國的公路養護資金需求量預計將比“十三五”時期翻一番，為2.4萬億元，約為“十二五”時期的4倍。

目前我國基礎設施的災害管理以應急響應為主。以道路為例，道路管理部門有應對極端天氣的行動預案，在接到氣象部門的暴雨預警后，基層路政及公路養護人員會開展緊急巡查，檢查諸如橋梁涵洞是否有異物堵塞影響行洪、道路邊坡及排水溝是否正常排水等問題。然而，如果發生的自然災害較為極端，超出了基礎設施的承災水平，應急預案就顯得力不從心，例如突發洪水導致自動水文站等實時監測設備被沖毀從而無法獲取實時數據、道路沿線突發塌方，以及一些鄉鎮電網通信斷聯等。

因此，已經有不少專家指出，我國需要系統性識別基礎設施項目面臨的極端天氣災害的風險，并將其納入日常管理。這需要將氣候風險的監測、預警與日常基建維護關聯起來，而不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。

香港特區政府管理山體滑坡與泥石流風險就是一個典型的案例。上世紀50-70年代，香港經濟快速發展、人口成倍增加，很多人在山腳和陡峭的山坡上自行修建房屋，這些房屋遭遇山體滑坡與泥石流的風險極高。1972年6月18日，香港發生了兩起嚴重的山泥傾瀉事件——秀茂坪與寶珊道山泥傾瀉事件，這兩場災害共造成138人罹難。

1977年，香港特區政府為此專門成立土力工程處，專門來管理不斷升高的滑坡與泥石流風險。

首先，為了降低泥石流引發的直接影響，由政府出資安置居住在山腳和山坡的寮屋的居民（注：寮屋是人們自行搭建的臨時房屋，常用鐵皮或木頭建成，往往搭建在政府土地或私人田地上），通過將寮屋居民搬離這些風險點，直接降低生命財產損失。政府還明確了選址規劃政策，新建項目應盡量避開地質敏感區，從源頭減少風險發生。

其次，政府發起了“防止山泥傾瀉計劃”，對全港的靠近城市的山體斜坡逐一進行風險排查與分類，根據其風險等級逐次提高斜坡抵御暴雨的能力，降低斜坡區域出現滑坡、落石等風險。采取的措施包括：在斜坡附近增加排水渠、加增斜坡的防護與支撐等。從1977年至今，這項計劃已經對全港11000多個“高風險斜坡”進行了安全加固。

此外，土力工程處根據分布在全香港的超120個自動雨量計的實時降雨數據和全港斜坡分布情況，搭建了一個香港“山泥傾瀉預警系統”。 在降雨來臨時，結合實時雨量和未來預測，系統可推測出香港不同地點山泥傾瀉的風險，以此判定評估是否需要向居民發出預警。

經過長達40年的系統性提升，這一套日常管理與應急結合的邊坡管理體系有效地保障了居民的安全，自1977年以來，香港山泥傾瀉引發災害的數量顯著降低。

盡管總投入超136億港幣，但香港特區政府認為，如果任由斜坡衰敗而不采取任何措施，僅在發生緊急情況后進行維修，安全風險、維修費用和社會成本就會隨著時間不斷增加。因此，系統性的投入才可以防患于未然。

我國在應對氣候風險中的行動進展與挑戰

2020-2023年，我國進行了第一次全國自然災害普查，對超過500多萬公里的公路、90多萬座公路橋梁和隧道、80多萬處市政設施進行了“防災普查”。各類建筑項目的防災信息，包括項目建成年份、設計施工情況、使用年限、維護情況、安全信息等都被納入統計，并被錄入全國聯網的數據庫中。通過這次普查，我國首次對全國的基礎設施的“抗災基本面”有了一個較為全面的掌握：這些數據相當于基礎設施的“體檢數據”，是后續評估基礎設施在面對自然災害時的“牢固程度”的重要依據。

此外，以城市為單位的風險評估和氣候適應項目已經開展了一段時間。2017年，我國在28個城市啟動了第一批氣候適應型城市試點，今年5月又開啟了第二批試點，39個城市入選氣候適應試點城市。其他諸如“海綿城市”、“韌性城市”等一系列試點項目均在開展。

但是，在城市級別開展的項目仍面臨不少挑戰。如何提升地方政府參與此類項目的動力是一大難點。交通與發展政策研究所東亞區首席代表劉岱宗表示，氣候適應類項目難以直接推動經濟增長，其成效通常要在多年后才能顯現，這使得地方官員對主動推進此類項目的興趣較低。為此，未來需要更多自上而下的激勵機制，鼓勵地方政府積極參與相關項目。

此外，應對氣候風險需跨部門、跨專業協作，建立高效聯動機制至關重要。專家建議，可以設立由市長或副市長牽頭的“行動小組”，成員來自生態環境、氣象、住建、應急、交通、農業等相關部門，形成專責機構。

深圳在這一探索上走在了前列。深圳早在2011年就成立了以市長為核心的氣候變化應對領導小組，成員由市委各部門主任、各區區長及各局局長組成，負責戰略規劃及方針的制定。同時通過聯席會議制度，各部門形成共識并協調行動，推動政策有效落地。

這一機制賦予了深圳的氣候行動更高的系統性與持續性。目前，深圳已出臺《深圳市適應氣候變化中長期規劃》，明確了各部門的職責和行動方向。在具體層面，一方面，升級市政設施和管網系統、制定生命線工程建設方案，以增強基礎設施在極端天氣中的抵御能力；另一方面，構建了‘1+11+N’應急管理體系，確保在遭遇極端天氣時，預警信息能迅速傳達至相關部門并啟動應急預案，將災害損失降至最低。

深圳的經驗展示了通過部門協作推動系統性防范的可操作性。然而，這類機制目前僅限于少數城市，未來如何推廣，特別是如何幫助更多易受氣候影響的地區未雨綢繆，為未來的災害做準備，仍需更多的政策探索和地方實踐。

（作者系上海浦東益科循環科技推廣中心 研究員）

附錄：我國基建面臨的具體氣候風險有哪些？根據中國工程院于2015年編撰出版的《氣候變化對我國重大工程的影響與對策研究》整理得出下表：