黨的二十屆三中全會要求，建立健全權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。新一輪財稅改革如何在國內統一大市場框架下充分調動地方積極性，既能拓展稅源、增加地方自主財力，又能防范地方保護主義滋生諸侯經濟，是分級財政體制需要探索解決的新命題。

一、分稅制后地方財政兩個依存度逐漸提高

1994年的分稅制改革，使中央財政收入從不足30%逐步提高到50%以上，徹底扭轉了中央財政功能弱化、調控能力不足的局面。但分稅制也帶來了分級財政間的垂直性失衡，表現為地方財政自主財力與支出責任不匹配，對上級財政轉移支付、政府基金和非稅收入依存度提高，產生財政赤字并累積成或顯或隱的地方債務。

一是對上級轉移支付整體依存度逐年提高。分稅制實施之初，中央對地方稅收返還權重較大，但隨著地區間財力差距的擴大，轉移支付權重逐步提高，中央財政將其80%的財力用于轉移支付，其中一般性轉移支付達到85%，地方財政對上級轉移支付的依存度也從36.2%（1995）提高到46.7%（2023）。疫情后期的2022年，全國地方財政自給率不足50%的省區有21個，財政自給能力最強的上海也只有99.5%。

二是對政府基金收入依存度逐年提高。2002年，兩個所得稅改為中央地方60/40共享稅，隨著房地產市場的興起，地方財政對土地出讓金為主的政府性基金收入依存度跳高，因為土地財政的加入，全國財政“四本賬”總收入占GDP比重在2007年跳高8個百分點，2021年全國土地出讓金收入高達8.7萬億元，相當于同期地方財政預算收入的78.3%，超過100%的城市有12個，集中在新一線和省會城市。

但隨著房地產市場轉向和土地財政的式微，地方財政兩個提高的趨勢近年出現分化，一是轉移支付依存度仍居高不下，2023年轉移支付總額高達10.3萬億，并有覆蓋面擴大、依賴性提高的趨勢，轉移支付的激勵功能減弱，平衡功能增強。二是對政府基金收入依存度降低，土地出讓金只有地方預算收入的21.6%（2023），但非稅收入占比提高。

2023年稅務口徑的稅費總收入31.7萬億，費的占比接近一半，其中社保費26.8%，其他非稅收入8.2%。除了規費，一些地方財政罰沒款收入依存度提高，2018～2022年，全國有13個省市財政罰沒收入占比超過5%，主要在中西部和東北地區。

為彌補地方建設資金缺口，我國從2009年起允許中央財政受托代發地方政府債券，2011年允許地方財政擔保發行城投債，2014年起允許地方財政受控發行地方債。房地產市場的周期性跌宕，既刺激了城建投資，也累積了地方債務規模，2023年底全國70.77萬億累積債務余額中，地方政府債務占61.4%。土地財政的式微，可能會激發一些地方的結構性債務風險。

我國的地方債務風險與房地產市場興衰不無關系，土地財政依存度高的地方，地方債務率相對要高，城投公司接盤多的地方，隱形債或影子債務風險也高，相關聯的居民資金杠桿率（住戶貸款余額/存款余額）和住戶部門杠桿率（房貸余額/GDP）均高，目前有許多新一線城市居民杠桿“兩率”已高達120%。房地產市場需求轉弱，高杠桿率就可能成為地方債風險的淵藪。

當然，政府宏觀債務率有所提高是全球性趨勢，與全球平均79.6%和發達經濟體平均109.2%（美國136.2%，2022）的債務率相比，我國尚屬于中低水平，整體風險可控，但結構性風險仍需關注。

需要關注的還有，共享稅地方分成比例太高，也可能成為地方激勵性財政工具。如增值稅成為多數地方替代營業稅的主體稅源后，50%的分成比例足以使其成為地方財政的依靠，以至于推行增值稅期末留抵退稅政策后，前環節征收后環節抵扣或退稅的原則和可能存在的稅收套利空間，會使一些地方特別是缺乏頭部企業的基層財政出現增值稅當期收入不足以退稅的紅字尷尬，讓其在維護統一市場和確保財政運轉之間取舍兩難。

二、財產稅能否成為地方財政主體稅源

按分稅制的初衷，地方財政的主體稅源是營業稅、個人所得稅和地方企業所得稅，這些稅種與地方經濟發展密切關聯，既利于調動地方積極性，也在競爭中形成了區域經濟差距和地方財政自主財力的差異。

為此，2002年起兩個所得稅劃為共享稅，地方分享40%，一些原先靠自主財力和分成收入就能自給的東部省市，也轉為通過轉移支付工具彌補。此后燃油稅改革，地方公路交通養路費納入消費稅上劃，新開征的車輛購置稅也列入中央稅。全面營改增后，營業稅又被兼并，增值稅、所得稅等共享稅成為地方財政主體稅源，而財產行為稅一直是地方自主財力，但規模上不足以成為主體。

我國2021—2022年的平均稅收收入結構是，間接稅占44.9%，所得稅占34.0%，財產行為稅占21.1%。而中央地方財政支出占比是二八結構。在同期地方財政預算收入份額中，財產行為稅占32.4%，但與同期地方財政預算支出數比，只能覆蓋16.3%。在現行財產行為稅中，財產稅部分占3/4，但收入規模最大的單個稅種，只占總稅收的3.9%，即使將耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產稅合并為一個稅種，份額也只有11.6%，只能覆蓋同期地方財政預算支出的9.0%。因此，從財政保障能力看，財產稅尚不足以成為主體稅源。

但我國的財產稅收入份額在國際上已不算低。OECD國家這一份額的平均水平在5.4%—5.7%之間（2022），其中美國（10.3%）、英國（11.3%）、澳大利亞（10.9%）較高，這種份額結構或與歐美國家間接稅稅種選擇差異有關，即增值稅為主體的歐洲國家，財產稅份額就低。我國亦以間接稅為主體，稅收口徑、總稅費口徑的財產稅份額分別是15.8%和7.6%（2023），高于OECD國家平均水平，說明歐洲國家也不會以財產稅為主體。

財產稅是美國地方財政的重要稅源，主要有州財政的遺產稅和市縣財政的房地產稅。但美國的遺產稅規模很小，2022財年只有24億美元，不到總稅收的千分之一，近年來還隨著免稅額的提高而更趨式微。美國的房地產稅確是縣市和社區財政的主體稅源，但收入規模并不大，份額占比高有美國間接稅占比低（15.7%）的因素，美國的縣市政府職能單一，財政規模很小，收支不能平衡時關閉一段時間也沒關系。房地產稅的自主性、收支關聯性很強，財政可支配性不高。高檔社區與普通社區之間因為地段、學區、環境和配套設施的差距，稅負率相差很大，但房產稅收入屬地使用，社區財政之間不能調劑，居民自由遷徙，可以用腳投票選擇新住所。實繳房地產稅的一部分也可在個人所得稅前扣除，稅收實際份額、住戶有效稅負率并不高。因此，中美國情不同，以美國房地產稅是社區財政主體稅源為參照不具可比性。

從稅種屬性看，財產稅稅源穩定，征稅對象可流動性小，與國內統一大市場并行不悖。從收入屬性看，也適合作為地方稅，分稅制開始就是這樣設計歸屬的。不同的是，我國財產稅對有收入流量或增量的交易性、經營性財產征收，主要由交易者或經營企業負擔。這種財產稅也具有征收成本低、技術操作簡便、便于稅負轉嫁等優勢。

現行財產稅稅種已不少，且遍布資源配置和生產流通各環節，與經濟環境特別是房地產市場關聯性很強。因此，在穩定宏觀稅負前提下，地方財政要拓展稅源、增加自主財力，靠增加財產稅稅種的方式尚不可行。而拓展征稅對象，國際上有兩條途徑可借鑒，一是開征遺產和贈與稅，二是改革房地產稅，兩者均以存量財產（富）為稅基。

只是在資本、人才與經濟全球化的今天，國際上開征遺產稅的經濟體，如挪威、韓國和美國，大多已改弦易轍，取消稅種或提高免稅額，以避免資本和人才的跨境出走，遺產稅的財政功能微乎其微。

而選擇對存量房地產征稅，不僅目前房地產市場環境不具備，也有悖稅收倫理和公平效率。

一是現有合法存量房地產均為稅后財產，按照房地產456現象的說法，存量房產價值中有50%是財政貢獻，再重復征稅有悖倫理。

二是僅對有雙證的存量房產選擇性征稅有悖公平，讓接盤俠的住戶承接新稅負，反而會逆向激勵炒房。

三是房地產市場經過多輪跌宕，現有住戶房產購置成本差異很大，面對數以億計的納稅主體，對無現金流的存量財產評估式征稅，征收成本高，技術難度大，稅收效率低。

因此，無論從稅收倫理、收入規模還是從國際稅收環境看，財產稅都不會是一個現代化國家的主體稅種，也不足以成為有為政府的地方主體稅源。黨的二十屆三中全會要求完善（現行）房地產稅收制度，就是一種理性權衡。

三、國內統一大市場下的分級財政稅源選擇

一個國家的主體稅源選擇是隨著經濟發展和文明進步而優化的。財產稅是農業文明時代的主體稅源，工業文明時代，以增值稅為核心的間接稅成為主體，到了后工業化時代，所得稅又走向前臺。目前世界上大多數發達國家均選擇以企業所得稅、個人所得稅和社會保險稅為核心的直接稅主體，黨的十八屆三中全會也提出要逐步提高直接稅比重，以期早日實現直接稅主體目標。

按征稅對象分類，財產稅以資產存量為稅基，間接稅以現金流量為稅基，直接稅以價值增量為稅基。消除重復征稅、轉向直接稅主體，應成為經濟高質量發展導向下的稅制優化目標。

但我國現階段要直接以所得稅為主體稅源也不現實，一是我國尚處在經濟高質量發展初期，增量稅基不足。二是數字經濟條件下，跨國公司以稅基侵蝕和利潤轉移為工具的避稅活動更趨活躍，以所得稅降率為核心的國際減稅競爭仍然激烈，提高稅率不利于吸引國際資本和人才，還可能造成稅源流失。

本文以為，現階段我國分級財政的主體稅源選擇，仍應在穩定宏觀稅負基礎上結構性鞏固與整合，保持增值稅和所得稅“雙主體”結構，并繼續作為分級財政共享稅源，再通過增量結構調整，漸進性實現直接稅主體目標。

在國內統一大市場下，增值稅、企業所得稅對經濟運行嵌入度深，最適宜作為中央稅。個人所得稅、財產稅，可按收入來源和屬地原則歸屬為地方稅。作為特殊調節選擇性征收的消費稅，如果后移到消費終端環節征收，也是地方財政的適宜稅源。但我國現行消費稅稅源主要在卷煙、燃油和酒類消費品，區域分布極不均衡，一下子從中央稅轉為地方稅跨度太大。因此，考慮到現階段地方財政對中央轉移支付依存度較高的現實，宜將增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅均作為共享稅，成為分級財政的共同主體稅源，各稅種分享比例可根據其價值貢獻結構分別統一確定，收不抵支的地方再以轉移支付工具平衡。

轉移支付是分級財政體制的創新工具，還應更好地發揮平衡作用。全球實行分級財政體制的120多個國家，地方財政對轉移支付平均依存度為51.5%（2020），其中單一制國家高于53%，聯邦制國家低于45%，我國是46.7%（2022年），仍屬于偏低水平。如以共享稅為主體，稅收分成與轉移支權重需要在激勵性和平衡性之間重新權衡。

財產稅作為地方財政的重要稅源，也是地方稅體系的主要組成部分。但在單一制國家、有為政府架構下，其收入規模尚不足以使其成為地方主體稅源。因此，財產稅改革可以兼并稅種、拓新汰舊、保持規模穩定為主，如新房地產稅可與現行房地產稅收五大稅種的去留系統性考慮，而不是稅種越多越好。

城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費等附加性稅費，黨的二十屆三中全會已有部署，即可合并為地方附加稅，并授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。

可以拓展為地方新稅源的選擇還有費改稅。我國公共財政有四本賬，其中很重要的一個來源是非稅收入，涵蓋社保規費、行政事業性收費、罰沒收入、委托第三方收取的服務性收費、國有資本占用性收費和國有資本經營使用費等六種類型，且收入規模不小。2023年稅務口徑的征費規模即達15.8萬億元，不含土地出讓金，社會保險費有8.2萬億元，其他非稅收入不下2萬億元。黨的二十屆三中全會要求規范非稅收入管理，費改稅就是一種規范實現，既不增加稅費總體負擔，又提高了財政收入質量，還是拓展地方稅源的一種探索。

如社會保險稅在發達國家是很成熟的稅種，我國建立社會保險制度也已逾30年，新一輪稅制改革，實施社保費改稅應該是水到渠成的事。難點是，社保稅是收支關聯度最密切的稅種，納稅主動性、透明度要求很高，而我國社保費因為歷史遺留因素，收入彈性小、支出剛性強、財政可支配性低。征收上，也因為納稅主體小散眾多，執法成本較高。但問題的關鍵，還在于社會保險稅多繳多得、長繳多得的一致性原則能否有效貫徹，如果收支關聯性更密切，繳稅與回饋機制更透明，納稅人有一個確定性預期，則繳稅就能成為納稅人的自覺行動，屆時，地方財政會樂享其成，直接稅比重也自然提高。

（作者嚴才明為上海財經大學公共政策與治理研究院研究員，經濟學博士）