地方民主的參與方式

從參與方式來看，法國地方民主主要有三種類型：代表民主（la démocratie de représentation）、商議民主（la démocratie de concertation）與合作民主（la démocratie de médiation）。

“代表民主”以選舉為主要實(shí)現(xiàn)方式，通過投票居民直接或間接選出地方管理者，并通過這些代理人來影響地方?jīng)Q議；“商議民主”強(qiáng)調(diào)每一位居民對社區(qū)事務(wù)的直接參與，民眾有權(quán)從介入決議的討論，并對其進(jìn)行評價與選擇；“合作民主”更進(jìn)一步，指居民不再是對地方?jīng)Q議做出機(jī)械回應(yīng)，而是根據(jù)自身需求、通過正當(dāng)渠道提出自己的地方發(fā)展計劃，與地方管理者建立一種平等合作的關(guān)系。

這三種民主層層遞進(jìn)，分別對應(yīng)了選舉、居民參與、合作治理。但在實(shí)際的操作過程中往往有重疊，形成交錯的組織方式。

代表民主（la démocratie de représentation）

代表民主是民主的初級形式，曾一度是法國地方民主的主流，它主要運(yùn)用在對政府人員的選舉（le vote）和全民公投（le référendum）兩種類型的活動。雖然一人一票體現(xiàn)了民主和平等，但代表民主并非完美。

在地方選舉過程中，“少數(shù)服從多數(shù)”的原則會壓制少數(shù)居民的意見，久而久之，這些少數(shù)派將選舉僅僅視為一種義務(wù)和程序，并以消極態(tài)度作出他們的選擇（如選擇候選人B只是因為對候選人A的反感）。此外，各黨派候選人難免有事先決定的意味，選民們也厭倦了選舉前的種種“約定”。

與北美國家相比，法國的全民公投制度并沒有獲得廣泛認(rèn)可，原因在于決議的提出者和仲裁者往往是地方選舉中的獲勝人。他們或是根據(jù)自己政治主張構(gòu)建出了所謂的公共利益，或是代表了賦予他們權(quán)力的大多數(shù)人利益，少數(shù)派的利益仍然無法保證。

針對代表民主的弊端，1992年法國頒布了《共和國地方行政指導(dǎo)法》（loi à l'administration territoriale de la République，簡稱loi ATR），強(qiáng)調(diào)地方民主的“深化”——民主要觸及真實(shí)可感的日常生活層面。例如要求地方政府公開財政預(yù)算、建立由代理人組成的咨詢委員會等等。

然而，這項法律最終被證明是不成熟的。因為在咨詢委員會成員的最終名單中，地方精英和政治貴族占絕對多數(shù)，這些代理人距離整個社會軀干過遠(yuǎn)，難以表達(dá)底層居民的意志。此外，委員會成員的代表性也值得懷疑，女性以及外籍人士的缺席顯示出少數(shù)族群的被選舉權(quán)難以保障。總之，代表民主的缺陷在于削弱了選舉中的公民權(quán)，大量的公民實(shí)際上被排除在公共討論之外，民主淪為了精英聚會。

這一形式在早期規(guī)模較小的市鎮(zhèn)中尚可運(yùn)行，隨著市鎮(zhèn)規(guī)模和治理范圍的擴(kuò)大，代表民主很難適應(yīng)多元群體的需求。

商議民主（la démocratie de concertation）

與承襲精英主義的代表民主不同，商議民主的核心是“市民評價”（l’expertise des citoyens），真實(shí)可感是其要義。商議民主需要三個條件：居民對地方發(fā)展的各項信息足夠知情；居民有渠道參與公共決策或項目協(xié)商；知情權(quán)與商議權(quán)的制度保障。

早期的商議民主是一種“被動參與”（la participation passive），政府是實(shí)施民主參與的主導(dǎo)者。自上而下的方式拉近了政府與市民的距離，調(diào)動了市民的積極性來改善城市服務(wù)質(zhì)量，讓居民獲得了參與感。

被動參與有兩種常見形式：一種是問卷調(diào)查，內(nèi)容一般是針對某項公共政策或服務(wù)項目的態(tài)度。這種收集公眾意見的方式能夠使民眾感受到“與政府協(xié)商”的意味，但不足之處是，專業(yè)知識的缺失（比如地方財政問題）使得公眾難以理解復(fù)雜的政策文件，其反饋意見的合理性也大打折扣。

另一種形式是網(wǎng)絡(luò)交流。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用使信息流通和公眾參與得到了空前發(fā)展，一些先行城市（如Parthenay、Strasbourg等）相繼建立了網(wǎng)站，居民可以通過網(wǎng)絡(luò)提出訴求、向議員提問甚至參與研討會，其中一種被稱為“電子集會廣場”（agora électronique）的形式很受居民歡迎，它可以向所有在線居民傳播多方意見，鼓勵他們直接介入公共事務(wù)的討論。

近期的商議民主出現(xiàn)了“主動參與”（la participation active）的趨勢。這是一種由民眾發(fā)起的、自下而上的參與形式。主要通過地方組織（官方或半官方），如社區(qū)委員會（comité de quartier）、社區(qū)商議委員會（conseil communal de concertation）、公民會議（les conférences citoyennes）、咨詢委員會（conseil consultatif）、顧問委員會（comité des sages）等，市民可以盡早介入項目論證、規(guī)劃和決策階段，自由地表達(dá)意見，將自身的定位從“公共服務(wù)的使用者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗貐^(qū)發(fā)展的積極參與者”。

商議民主因其提供了居民自我表達(dá)的空間而較少受到質(zhì)疑，其靈活的組織形式也能夠適應(yīng)地方政府對公眾參與日益擴(kuò)大的需求。

合作民主（la démocratie de médiation）

如果說民主是為居民參與公眾事務(wù)提供一個舞臺，那么一場魅劇則需要所有演員的努力。雖然商議民主取得了一定的成功，但一個不爭的事實(shí)是，仍有相當(dāng)數(shù)量的市民處于商議民主之外且從未實(shí)現(xiàn)其權(quán)利價值，他們習(xí)慣于順從社區(qū)治理，但他們的需求卻很少被重視。

一部分人的冷漠或許不會阻礙整個社會的進(jìn)步，但這些未顯露的需求會導(dǎo)致許多潛在問題。正是在這個意義上，合作民主給予了居民更多的表達(dá)空間。它在商議民主的基礎(chǔ)上，動員社會邊緣群體行使參與權(quán)，在居民之間、居民與政府之間建立更為平等的伙伴關(guān)系。

通過合作民主，市民不僅對政府的公共政策和項目提案作出評價或參與決策，還可以根據(jù)自身需求對地方發(fā)展提出項目建議。合作民主的形式多樣，較為成功的有以下三種： 

參與式預(yù)算（le budget participatif）——參與式預(yù)算最早可以追溯到1989年的巴西。法國在2001年開始引入這一概念，但直到2014年巴黎市政府才開始實(shí)施。參與式預(yù)算指中央或地方政府每年拿出一定比例的預(yù)算交由市民討論制定。居民可以在給出的項目列表中選擇自己認(rèn)為值得投資的項目，也可以提議新項目建議，政府則根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果對預(yù)算進(jìn)行分配。這種參與式民主能夠讓國家投資真正運(yùn)用到地方居民需要的項目中，充分體現(xiàn)了合作精神。

公民協(xié)會（Les associations citoyennes）——為了回應(yīng)個體需求，地方民主要更加貼近居民的組織，公民協(xié)會便是這樣一個獨(dú)立于政府和市場的公民自治組織。它致力于調(diào)解居民的利益沖突、選出商議意見、組織集體行動、對社區(qū)困難群體進(jìn)行人道主義救助等。這種排除了市場和政治運(yùn)作的組織形式讓少數(shù)族群也得到了前所未有的尊重，大大提高了地方社會的滿意度。

城市策略（La politique de la ville）——“城市策略”產(chǎn)生于上世紀(jì)八十年代，針對“城市低收入街區(qū)在就業(yè)、教育、社區(qū)環(huán)境等方面的衰敗現(xiàn)象”，旨在緩解地區(qū)發(fā)展不平衡，建立融合度更高的公正城市為目標(biāo)。城市策略以社區(qū)為行動單元；從住房、交通、公共設(shè)施、社會服務(wù)、文化教育、就業(yè)機(jī)會、安全等角度提出綜合治理方案；強(qiáng)調(diào)地方合作——不僅國家與地方政府間簽訂協(xié)議，住房協(xié)會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織和居民都將參與到這些地方更新的項目中，“居民必須是使他們自身環(huán)境改變的主要參與者”（Dubedout, 1982）。

由于合作民主的形式能夠更好地適應(yīng)當(dāng)前地方發(fā)展，特別是社區(qū)建設(shè)的需求，它逐漸成為法國地方民主的主要形式。以下將通過具體案例對法國地方民主的實(shí)踐做進(jìn)一步介紹。

地方民主的實(shí)施案例

如前文所述，代表民主、商議民主、合作民主之間沒有絕對的界限，也難分孰劣，每種民主形式各有適用的場合。在具體實(shí)施過程中，往往需要同時采用兩種甚至三種民主形式，以保證參與的全面性。

巴黎十三區(qū)參與式預(yù)算案例

“參與式預(yù)算”民主形式于2014年首次登陸法國，巴黎市政府將2014-2020年間高達(dá)4.62億歐元的投資預(yù)算（主要在城市房屋與公共空間計劃）中的5%開放給巴黎市民，讓他們自己決定這筆預(yù)算的去處。所有巴黎居民，不論年齡、國籍、組織來源，均可投票。

巴黎13區(qū)緊隨其后，2016年區(qū)政府開放了本區(qū)預(yù)算（1800萬歐元）中的30%作為參與式預(yù)算。市民可以以個人或組織名義提出項目議案，然后由社區(qū)議會匯總項目清單以供居民投票選擇。

本次13區(qū)共有4924位居民參與預(yù)算投票，最終入選20個項目，大致歸為生活質(zhì)量、運(yùn)動、預(yù)防及安全、教育與青年、文化這五大類型。如：Verlaine廣場綠化項目、Jenner體育場地重建項目、Pascal橋下的藝術(shù)街項目等等。

通過參與立項、預(yù)算、規(guī)劃、實(shí)施等一系列過程，居民與政府以平等合作的關(guān)系實(shí)現(xiàn)了社區(qū)共建，社區(qū)組織也得到了發(fā)展與鍛煉（如自建網(wǎng)站公布項目列表和預(yù)算信息）。值得注意的是，本次參與投票的居民有30%是30歲以下年輕居民，這與過去“以中老年居民為主要投票者”的情況不同，參與式預(yù)算成功吸引了“沉默的少數(shù)派”的關(guān)注。

巴黎十四區(qū)地方民主三大組織

巴黎十四區(qū)的地方民主建設(shè)在全法一直處于示范地位，其中較為典型的有三種組織形式：社區(qū)議會（les Conseils de quartier）、共同體外的巴黎公民委員會（le Conseil des citoyens parisiens extra-communautaires，簡稱CCPEC）和公民涼亭（le Kiosque citoyen），三者分別體現(xiàn)了商議民主、為邊緣人群正名和居民自治。

社區(qū)議會——2002年《瓦揚(yáng)法》通過以后，巴黎14區(qū)隨即在下轄的六個街區(qū)（Montsoutis Dareau、Didot porte de Vanves、Montparnasse Raspail、Jean Moulin-Porte d'Orléans、Pernety、Mouton Duvernet）成立了社區(qū)議會。議會通過每年三次會議，對社區(qū)項目進(jìn)行商議，為民眾提供參與地區(qū)決策的平臺。

14區(qū)的會議成員主要有四種來源：（1）本地居民（32名）。凡是年滿16周歲的本區(qū)居民，不論國籍，提出申請后將以男女同比例的原則進(jìn)行抽簽決定。（2）往屆成員（14名）。邀請一部分參與過會議的往屆成員。（3）社團(tuán)成員（10名）。由社區(qū)議會委員從本地社團(tuán)中進(jìn)行篩選。（4）民意代表（4名）。由選民選舉產(chǎn)生，其中3名代表大多數(shù)人意見，1名代表少數(shù)人意見。

共同體外的巴黎公民委員會——作為移民城市的巴黎，種族平等與社區(qū)融合也是其地方發(fā)展的重要議題。此處“共同體外的巴黎公民”主要指居住在本社區(qū)的國外移民。這個組織通過吸納移民家庭參與社區(qū)會議來抵制社會排斥與歧視，加強(qiáng)外來者的社會嵌入與社區(qū)融合。定期舉辦活動或推行項目也是委員會的工作之一，譬如2010年的“十四區(qū)的知名和無名者”項目（étranger célèbres & anonymes du 14eme），通過攝影展的方式向老居民介紹新來的居民，幫助后者盡快的融入社區(qū)生活，不論這些外來者小有名氣還是默默無聞的。

公民涼亭——公民涼亭是一個為居民會面、信息交流和辯論提供的場所，因其形式自由而得名。地區(qū)居民，不論是個人或是組織，均可在此發(fā)表看法。討論的內(nèi)容沒有具體限定，可以是文化活動、生活質(zhì)量、公眾教育等，也可以涉及地區(qū)規(guī)劃方案。公民涼亭成為真正意義上的公共空間，不少社區(qū)項目的提案正是通過這種形式醞釀產(chǎn)生的。

巴黎BEDIER街區(qū)更新

以1990年《城市化社會發(fā)展》（développement social urbain）發(fā)表為契機(jī)，法國對“城市策略”做出了調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了“從城市契約到基于社會團(tuán)結(jié)的城市化契約”（Du contrat de ville au contrat urbain de cohésion sociale，簡稱CUCS）的轉(zhuǎn)變。新策略對問題街區(qū)進(jìn)行有針對性的財政資助和優(yōu)先改造計劃。

2000-2006年間，巴黎市政府根據(jù)“低收入居民比例，缺乏職業(yè)文憑的成年人比例，領(lǐng)取低收入補(bǔ)助人口比例，有推遲入學(xué)兒童的家庭比例，單親家庭比例，移民家庭比例” 六項指標(biāo)劃定出六個問題街區(qū)。

其中的BEDIER街區(qū)位于13區(qū)（總面積27ha，4000居民），屬于子項目——“城市更新重點(diǎn)項目”（Grand Projet Rénovation Urbaine，簡稱GPRU）之一。

自2003年始，該街區(qū)與巴黎市簽署“GPRU”合作計劃，截止2010年在街區(qū)內(nèi)部完成了8個更新項目，包括：建立“街區(qū)治理中心；修建集體花園；開放青年服務(wù)中心；整治臟亂道路；開辟新的街區(qū)綠地和廣場；增加公共住房的建造量；實(shí)施輕軌線路的延長，增設(shè)站點(diǎn)；提供更多的街區(qū)公共設(shè)施。這次更新計劃中的項目提案全部來自于本地居民，設(shè)計過程尤其邀請了包括婦女、兒童、失業(yè)者、移民在內(nèi)的弱勢群體的參加，多個民間社團(tuán)的介入也保證了交流的通暢。

小結(jié)

隨著地方民主制度的不斷成熟，法國市民參與社區(qū)事務(wù)的主動性也與日俱增，從機(jī)械選舉到評議政府決策，再到主動提議社區(qū)發(fā)展項目，民主不再是抽象概念，而是內(nèi)涵豐富的行動框架。在權(quán)力下放的過程中，民主的形式固然重要，但更重要的是弱勢群體的需求是否被重視，他們是否獲得了學(xué)習(xí)與表達(dá)的機(jī)會；參與者能否協(xié)調(diào)各方利益、動員各種資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)；以及地方民主是否幫助地方居民增強(qiáng)了社區(qū)認(rèn)同感。面對生活方式和需求的變化，法國政府和地方居民仍然在法律框架內(nèi)，積極探索新的參與方式和制度創(chuàng)新的可能。

對于地方民主的發(fā)展現(xiàn)狀，法國學(xué)者并沒有盲目樂觀。他們認(rèn)為，未來的地方民主仍將面臨三方面的挑戰(zhàn)：治理效率（與集權(quán)和精英治理相比，地方民主會消耗更多時間和行政成本）、代表性（參與者是否最大程度的代表了不同社會階層的意志）、實(shí)施尺度（地方民主在多大范圍內(nèi)實(shí)施既可以保證居民利益，又能夠避免NIMBY的弊端）。無論這些問題以何種方式解決，未來的地方民主都將是“以居民為對象、以參與為實(shí)現(xiàn)方式、以地區(qū)生活為主要內(nèi)容、以高效完成社區(qū)營造和全面提升居民生活質(zhì)量為最終目標(biāo)”。

[作者楊辰系同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授，殷冰倩系巴黎政治學(xué)院（Sciences Politiques）城市與區(qū)域戰(zhàn)略碩士研究生。原文發(fā)表與《北京規(guī)劃建設(shè)》2018第5期，經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載，有刪減。全文分上、下兩部分，本篇為下篇。]