今年我作為訪問學者在加州從事訪問研究，陸續感受到美國地方政府的一些側面。

K12教育體系，即從幼兒園（Kindergarten）到12年級（12th Grade，高中）的教育體系，是加州地方政府最重要的職能，也是本地居民最容易感知到的地方公共服務。為教育而搬家是最常見的居住地選擇原因。在選擇居住地址之前，我咨詢了本地的師長，他為我推薦了孩子的義務教育學校，據此我租賃了與此學區對應的公寓。落地以后，我即聯系學校，提交了入學申請，3—4天后，孩子正式入學。

入學申請需要填寫比較多的信息，并提交很多文件，包括免疫記錄等，但最重要的文件主要是兩份：年齡驗證文件和住址驗證文件，前者主要用于確認需要入學的年級，后者是最核心的入學資格（門檻）。住址驗證為雙因素驗證，需要提交房契、房產稅單或租約（租約上需要有學生的名字），還需要居住地址驗證，例如標有地址的水、電、手機的賬單。

居住地址是最重要的入學資格，很多學校會要求家長、監護人簽署學生居住地的偽證聲明，確保家長充分知曉提供虛擬信息的后果（被調查、刑事起訴以及被取消注冊或退學等），同時要求學生在變更居住地兩周內要通知學校，如果離開了本學區則需要辦理轉學。也就是說，學生在整個就讀階段必須要全程保持居住地與學區的對應，這與中國大多數學區只審查入學資格有明顯差異。

居住地址之所以關鍵，是因為學區的運行機制，學區的經費主要來自學區內的財產稅，無論自有房產還是租賃住宅，都會直接或間接的貢獻房產稅，因此入學資格也不會是否擁有產權而有所區別。

美國是最早實行學區的國家。這里的“學區”與中國通常觀念有所不同，中國內地的學區是指某一學校或者學校集團招生的范圍，而美國的學區（school district）是一類地方政府（local government），學區一般會成立類似于“教育委員會”（Education Committee）或者教育理事會（Board of Education）這樣的機構來負責本轄區內的教育事務，學區執行機構對學區教委負責，學區可以通過行政程序在州的法律框架內決定入學政策、課征稅收、發行債券等。

這還會導出一個新問題：如何防止學區公共資源被過度使用？假設一個場景，在好的學區內，租一套小房子，租約上寫很多兒童的名字，可以攤薄成本，兒童都可以讀好的學校，這是否可行？

首先，很多州的HUD（住房與城市部）會對房東出租住房有限制，基于安全等原因限制每個房間里的居住人數。在加州，經常會建議每個臥室不超過兩個人，一個兩臥兩衛（2B2B）的住房，租約上就只能寫4個人的名字。HOA（業主委員會）等也會對自有房產進行限制，限制業主對外出租，對自住房內的非親屬人數和入住天數也可能會限制，這些約束客觀上限制了學區入學資格被濫用。其次，對于家庭來說，也沒有必要，因為入學資格和住宅產權無關，租房子同樣可以上學，大大降低了實際的入學門檻。

盡管居住地址在公立學校入學中具有唯一核心的角色，但并不代表公立學校會排除所有不在本學區居住地址范圍的學生。在加州，如果一個學生是無家可歸的兒童或者被定義為寄養兒童（foster youth，包括由法院管轄的被虐待、忽視或者處于緩刑的兒童等），那么他同樣可以入學而無須住宅居住證明。據加州教育部統計，2021—2022學年，加州K12階段共有近600萬學生，其中有10萬左右的寄養兒童和近25萬的無家可歸兒童。這些學生不僅無需提交住址驗證，所在學校還可以獲得比普通學生高出20%以上的生均教育經費。

學區是美國政府最主要的功能，2022年，美國K12的全職雇員占所有廣義政府雇員（包括公立教育、衛生、水電氣等公用事業）的41.4%。如果把中國的城鎮非私營單位里的國有和集體單位視為廣義政府部門，那么中國義務教育階段和高中/中職階段的教職工占總雇員的25%左右。

美國的大多數學區與中國另一個不同之處是，學區往往是獨立的地方政府，而不是地方市縣政府的下級部門。美國政府可以簡單地劃為三級政府：聯邦、州和地方政府，地方政府最常見的是縣（county）、自治市、學區。但這些地方政府的關系比較復雜，區域、從屬關系往往互相交錯。一般來說，州往下的行政區劃是縣，縣內會有若干個自治市（也有少數的市縣合一或一個市會包含若干個縣）、鄉鎮等一般目的政府（general purpose government）提供公共安全等服務，縣內還會有特殊目的政府，學區是其中之一，其余的包括自然資源管理、消防、供水、公園、圖書館、公路等。這些特殊目的政府也可能會跨越行政區劃邊界。

學區也不是唯一的公立學校系統，美國除了12546個學區以外，還有571個由縣直屬（一般由COE管理，County Office of Education）、227個市直屬、36個州立學校系統以及479個鄉鎮學校系統。加州教育部的數據顯示，2023—2024學年的全部公費學生中，有97.7%就讀在學區系統的學校。

學區獨立于縣、市等地方政府，意味著學區的人事和財務是獨立的。加州的學區一般設有教育（管理）委員會（亦可稱董事會、理事會），根據學區的類型不同，可以是5—7名成員，但學區教委成員不是由州、縣教育部門任命的，而是選出來的。每個學區在轄區按人數平均劃分為5—7個選區，每個選區內的合格居民選出代表成員。每位成員任期四年，但交錯任職，這樣就可以每兩年改選一半的成員。預算也是獨立于州、縣、市的預算，獨立編制并經本學區教委通過，在縣、市的預算報告里，一般只能看到縣、市直屬學校系統的預算，而學區的預算則要到學區的網站上查詢。

既然學區是地方政府，學區內的居民與學區有很多互動，也能比較順暢地表達意見，包括通過選舉和罷免教委成員，讓學區的決策更偏向學區居民的偏好。還有一些州的學區，可以決定用于教育的房產稅率。加州的房地產稅率調整空間有限，但允許學區以公民投票的方式決定發債，每年額外開征房產稅償還債務。每個家庭都想要好的教育，但好的教育需要投入。這種決策機制，一定程度上也匹配了家庭在教育投入的權利和義務。想要好的教育，就要投入更多。2008—2022年，加州72%的學校債券提案獲得通過。

學區內居民還可以參加學區的理事會會議，除極少數因法律、隱私等原因之外，會議大部分都對公眾公開。除此以外，加州的義務教育撥款機制要求學區的教育規劃必須回應居民的需求，每個學區需要定期制定并評估地方控制和問責計劃（LCAP，Local Control and Accountability Plan），在理事會會議上舉行公開聽證會，征求意見，定期檢討得失。

從借鑒的角度來看，美國學區制中居民的權利（入學資格、參與治理等）與義務（繳納房產稅等）是一一對應的，房價上漲對本地公共服務的好處很明顯。而國內的學區制缺乏類似的機制，買學區房的家庭對學區的經費沒有直接貢獻，優質學區資源分配的權利義務不匹配，爭議很大，這使得目前學區房制度飽受爭議。另一方面，美國的學區制賦予了本地居民參與學區治理的權利，一定程度上減少了公共服務提供者與受益者之間的沖突。

（作者聶日明為上海金融與法律研究院研究員，目前作為訪問學者在加州大學圣迭戈分校從事訪問研究）