最近，聯(lián)合國(guó)在2024年度的世界人口展望中對(duì)中國(guó)人口預(yù)測(cè)有新的調(diào)整，一定程度上糾正了其2022年時(shí)對(duì)中國(guó)人口生育水平估計(jì)偏高的情況。按照“中方案”估計(jì)，中國(guó)人口在2050年為12.65億，2100年下降到6.39億，分別比2022年估計(jì)的13.17億和7.71億有所調(diào)低。（注：中方案是對(duì)人口預(yù)測(cè)中間水平的預(yù)測(cè)方案。一般預(yù)測(cè)會(huì)有高、中、低三個(gè)方案，中方案往往被認(rèn)為是最可能預(yù)測(cè)結(jié)果。）但無(wú)論如何，我國(guó)人口中長(zhǎng)期變化的趨勢(shì)是基本明確的，人口長(zhǎng)期的負(fù)增長(zhǎng)、少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等新形勢(shì)，構(gòu)成國(guó)家未來(lái)發(fā)展的基本人口國(guó)情。

國(guó)家發(fā)展需要適應(yīng)人口中長(zhǎng)期變動(dòng)趨勢(shì)，以及適應(yīng)“壓縮式的”人口變動(dòng)，積極探索和推動(dòng)相關(guān)方面的人口政策改革，例如彈性和漸進(jìn)地實(shí)施延遲法定退休年齡，完成全面放開(kāi)自主生育的生育政策，建成全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)制度，全面完成戶籍改革等。

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，對(duì)近期和中期國(guó)家各項(xiàng)改革與發(fā)展工作確立了宏觀基調(diào)，其中也包括人口發(fā)展領(lǐng)域的未來(lái)政策改革。通過(guò)對(duì)其開(kāi)展文本分析，特別是和2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》結(jié)合起來(lái)比較，會(huì)有助于深化對(duì)我國(guó)改革進(jìn)程不斷發(fā)展推進(jìn)的理解，包括綜合預(yù)判我國(guó)人口政策未來(lái)改革舉措和基本走向。

總體上看，從2010年代以來(lái)，國(guó)家發(fā)展和改革中關(guān)于人口發(fā)展相關(guān)事務(wù)和政策的基本工作框架是類似的。但是，人口政策改革的重要性有所提高，特別是對(duì)人口少子化、人口老齡化問(wèn)題更加重視。國(guó)家發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)人力資本建設(shè)，對(duì)教育、人才事務(wù)和相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)更加重視。一個(gè)值得關(guān)注的新特點(diǎn)是建設(shè)“人口服務(wù)體系”，最近若干年來(lái)我國(guó)對(duì)加強(qiáng)“一老一小”服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)有不少討論，其對(duì)國(guó)家發(fā)展的重要性進(jìn)一步得到強(qiáng)調(diào)。

對(duì)2013全面深化改革的《決定》，和2024年進(jìn)一步全面深化改革的《決定》開(kāi)展一些文本內(nèi)容的比較，能夠佐證和發(fā)現(xiàn)關(guān)于人口發(fā)展和公共政策的一些新變化。

直接關(guān)于“人口”的政策改革內(nèi)容顯著增強(qiáng)了。2013年時(shí)，國(guó)家發(fā)展和改革中對(duì)人口政策的主要理解，是在“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”這個(gè)方面中“深化醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革”工作中的一項(xiàng)內(nèi)容。人口政策主要是生育政策。在2013年的《決定》中，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”是“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”工作中的一個(gè)事項(xiàng)。在2024年進(jìn)一步全面深化改革的《決定》中，人口政策的內(nèi)容有所擴(kuò)充，包括以生育和老齡化為核心的人口政策，構(gòu)成“健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系”這項(xiàng)獨(dú)立的條目，在其表述中提出“以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略”。這也說(shuō)明我國(guó)的人口政策發(fā)生轉(zhuǎn)型，從以人口數(shù)量為核心的人口政策，轉(zhuǎn)變到了以人口結(jié)構(gòu)為核心的人口政策。

十年前的生育政策改革策略，還是堅(jiān)持計(jì)劃生育和實(shí)施二孩、三孩等生育數(shù)量導(dǎo)向的政策，現(xiàn)在的生育政策中，已經(jīng)沒(méi)有提“計(jì)劃生育”，而是轉(zhuǎn)向了建設(shè)生育友好型社會(huì)，加強(qiáng)生育補(bǔ)貼、生育服務(wù)。我國(guó)的生育政策出現(xiàn)了“從降低生育率，到生育服務(wù)支持”的政策轉(zhuǎn)變。

老齡化政策上，強(qiáng)調(diào)“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”，其核心是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和老年產(chǎn)業(yè)。雖然和2013年的《決定》用詞略有不同，內(nèi)容更加細(xì)化，但對(duì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工作的理解沒(méi)有特別大的變化。

一個(gè)顯著的內(nèi)容是“推進(jìn)延遲法定退休年齡改革”，在2013年的《決定》中提出要“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，2024年的《決定》提出“穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革”，而近期的人大已經(jīng)通過(guò)了相關(guān)決定，國(guó)務(wù)院制定了實(shí)施辦法，并將在2025年開(kāi)始實(shí)施延遲法定退休年齡改革。在2013年時(shí)，退休制度改革是放在就業(yè)和保障的內(nèi)容部分，現(xiàn)在是放在“積極應(yīng)對(duì)老齡化”的事項(xiàng)內(nèi)容中，說(shuō)明延遲法定退休年齡改革的話語(yǔ)和重點(diǎn)在調(diào)整。即“延遲法定退休年齡”從就業(yè)和保障政策，轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诤屠淆g化政策。

從狹義的作為人口事務(wù)核心工作的人口政策來(lái)看，人口政策的基本定位，從十年前醫(yī)療衛(wèi)生工作中的“生育政策”，正轉(zhuǎn)向?yàn)榻∪Ｕ虾透纳泼裆贫润w系中，關(guān)于少子化、老齡化的社會(huì)政策。因此，人口政策的核心工作和主要內(nèi)容，從“堅(jiān)持計(jì)劃生育”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖∪丝诎l(fā)展支持和服務(wù)體系”。“以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展”，這是有積極意義的新提法。國(guó)家的人口政策從“控制人口”，轉(zhuǎn)向重視對(duì)“一老一小”、包括對(duì)流動(dòng)人口的人口服務(wù)。國(guó)家人口政策的定位在發(fā)生調(diào)整，從比較強(qiáng)調(diào)生育和人口總量問(wèn)題，開(kāi)始轉(zhuǎn)向民生福利政策，更加重視人口服務(wù)。

同時(shí)應(yīng)該看到，在國(guó)家人口政策改革的設(shè)想中強(qiáng)調(diào)“完善人口發(fā)展戰(zhàn)略”、“促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展”的導(dǎo)向。關(guān)于這兩項(xiàng)議題，近年來(lái)已經(jīng)開(kāi)展了較為豐富的學(xué)術(shù)研究和討論，但是還有待進(jìn)一步加以提煉和完善實(shí)施策略。“完善人口發(fā)展戰(zhàn)略”、“促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展”和“健全人口服務(wù)體系”留下了深化人口發(fā)展綜合政策和繼續(xù)深化改革的廣闊空間。

在進(jìn)一步全面深化改革的整體規(guī)劃中，國(guó)家公共管理還有一些并不是以人口老齡化和少子化為重點(diǎn)的，但是“與人口相關(guān)的”人口事務(wù)和公共政策。其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，是人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策改革。延續(xù)著2013年以來(lái)的政策改革，在2024年進(jìn)一步深化改革的《決定》中，表現(xiàn)出更加重視人口流動(dòng)與基本公共服務(wù)均等化，繼續(xù)深化戶籍改革，重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和流動(dòng)人口的市民化，要求建立國(guó)家統(tǒng)一的人口管理體制，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。另有一些人口發(fā)展政策改革還包括教育和人才政策，衛(wèi)生健康政策等。這也說(shuō)明，進(jìn)一步全面深化改革面臨著豐富的、復(fù)雜的人口事務(wù)，需要不同的公共管理部門(mén)綜合加以解決和應(yīng)對(duì)。

當(dāng)前人口政策是重視以少子化和老齡化為重點(diǎn)的生育服務(wù)支持和老齡社會(huì)治理。考慮到人口發(fā)展的綜合性，要求人口政策的繼續(xù)改革，需要面對(duì)更加綜合的人口事務(wù)，探索實(shí)施更加綜合的人口政策。

適應(yīng)人口發(fā)展的未來(lái)變動(dòng)，人口政策不僅包括低生育率社會(huì)的政策和快速老齡化過(guò)程中的人口政策，還應(yīng)重視人口遷移流動(dòng)和城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，市民化和戶籍改革，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的協(xié)調(diào)和基于居住地配置公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人口變動(dòng)和城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的良好平衡，就業(yè)促進(jìn)和加強(qiáng)社會(huì)保障，協(xié)調(diào)就業(yè)和科技創(chuàng)新的發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)健康促進(jìn)和教育促進(jìn)等，人口總量、結(jié)構(gòu)、空間和人口素質(zhì)的綜合內(nèi)容，這些都需要進(jìn)一步推進(jìn)系統(tǒng)性的政策改革。

總之，在面向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)一步全面深化改革的發(fā)展進(jìn)程中，未來(lái)與人口發(fā)展相關(guān)聯(lián)的政策改革的重要性、迫切性提高了，人口政策改革具有不少新特點(diǎn)和新舉措。我國(guó)的人口政策改革已經(jīng)從重視人口數(shù)量政策轉(zhuǎn)向重視人口結(jié)構(gòu)政策，生育政策從降低生育率轉(zhuǎn)向了生育服務(wù)支持。在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的策略實(shí)施中，將按照自愿、彈性和漸進(jìn)的原則，穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革，人口政策也主要從“對(duì)生育的管理”轉(zhuǎn)向“健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系”。

未來(lái)的人口政策改革，還需要在實(shí)現(xiàn)更好的人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)人力資本投資和人口整體素質(zhì)提高等方面，有進(jìn)一步加強(qiáng)。這構(gòu)成未來(lái)人口政策改革的探索方向，也將在此過(guò)程中促進(jìn)人口與發(fā)展的協(xié)調(diào)，積極支撐國(guó)家發(fā)展實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)。

我國(guó)的現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，未來(lái)的人口發(fā)展正在發(fā)生巨大的動(dòng)態(tài)變化。而超大規(guī)模的人口國(guó)情和人口變動(dòng)的新形勢(shì)，也提供著發(fā)展的機(jī)遇。隨著改革的推進(jìn)，中國(guó)具有巨大人口規(guī)模國(guó)家的巨大內(nèi)需和消費(fèi)力，人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)下國(guó)家發(fā)展仍然具有充沛的生產(chǎn)能力，中國(guó)發(fā)展仍然具有巨大潛力和動(dòng)能。在這個(gè)意義上，國(guó)家發(fā)展需要重視優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，深化人口政策改革的研究和實(shí)踐。“促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展”和“健全人口服務(wù)體系”的改革任務(wù)還非常艱巨，這要求我國(guó)人口發(fā)展知識(shí)研究不斷深化，更好應(yīng)用于實(shí)踐和支持推進(jìn)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展。

（作者任遠(yuǎn)為復(fù)旦大學(xué)人口研究所教授）