【編者按】

時隔15年，《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》迎來全面修訂，將于10月1日起施行。當(dāng)前正是上海國際金融中心邁向全面提升能級的重要階段，條例的修訂對推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)意味著什么？將如何保障上海更好服務(wù)金融強(qiáng)國建設(shè)？澎湃新聞將刊發(fā)“國際金融中心新征途”系列專欄文章，對新修訂的條例展開深讀解析。

上海國際金融中心基本建成的階段性任務(wù)完成后，正在向全面提升能級的目標(biāo)深化發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，上海建設(shè)國際金融中心目標(biāo)正確、步伐穩(wěn)健、前景光明。日前，市人大常委會通過了修訂的《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》（下稱《條例》），這對于落實黨的二十屆三中全會關(guān)于加快建設(shè)上海國際金融中心的要求，助力上海國際金融中心增強(qiáng)全球競爭力和影響力，具有十分重要的意義。

 《條例》修訂是國際金融中心建設(shè)新階段的必然要求

（一）《條例》修訂是建設(shè)金融強(qiáng)國和強(qiáng)大國際金融中心的法制推動

金融強(qiáng)國目標(biāo)的提出，既為上海國際金融中心深化建設(shè)提供了巨大機(jī)遇，也提出了新的更高要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，金融強(qiáng)國應(yīng)當(dāng)基于強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，具有領(lǐng)先世界的經(jīng)濟(jì)實力、科技實力和綜合國力，同時具備一系列關(guān)鍵核心金融要素，強(qiáng)大的國際金融中心就是其中的核心要素，其對于實現(xiàn)金融強(qiáng)國目標(biāo)至關(guān)重要。

金融中心不僅是資金、機(jī)構(gòu)、設(shè)施、人才、信息、數(shù)據(jù)等資源集聚之地，也是金融交易、服務(wù)、監(jiān)管、調(diào)控等活動集中之地，還是對信用、秩序、制度、規(guī)則等要求極高的首善之地。金融中心的綜合功能，既包括市場定價、資源配置、風(fēng)險管理等功能，也包括規(guī)范融資、保護(hù)投資、解決紛爭、懲戒違法的法制保障功能。通過《條例》的修訂，為金融中心建設(shè)發(fā)展提供新規(guī)范，有利于依法確保金融強(qiáng)國目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）《條例》修訂是金融高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展的制度保障

面對國際經(jīng)濟(jì)金融體系發(fā)生深刻變化的百年變局，要把上海國際金融中心建設(shè)成國際一流的金融中心，必然需要更高水平的金融開放，以便更廣范圍集聚和更高水平配置國際金融資源，更大步伐走向國際市場，更好輻射全球金融領(lǐng)域，更快實現(xiàn)人民幣國際化。

金融高質(zhì)量發(fā)展，既是金融支持實體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的新動力，又是金融自身適應(yīng)數(shù)字時代需要、轉(zhuǎn)型發(fā)展的新模式。上海作為中國經(jīng)濟(jì)的龍頭樞紐和國際金融中心，理應(yīng)先行先試、發(fā)揮示范引領(lǐng)和壓力測試作用，為國家提供實踐經(jīng)驗與可行方案。

法治是最好的營商環(huán)境，無論是開放還是發(fā)展，都離不開維護(hù)市場秩序與主體合法權(quán)益，離不開法制保障。《條例》修訂，就是以制度型開放推進(jìn)金融高水平對外開放，是以強(qiáng)監(jiān)管、全覆蓋推動法制化背景下的金融創(chuàng)新。《條例》修訂，有利于增強(qiáng)金融管理的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，守住開放條件下的金融風(fēng)險底線，確保金融市場的穩(wěn)定與安全。

（三）《條例》修訂是上海完成“五個中心”建設(shè)使命的重要內(nèi)涵

習(xí)近平總書記2023年底在上海視察時指出，加快建設(shè)“五個中心”是黨中央賦予上海的重要使命。上海要以此為主攻方向，統(tǒng)籌牽引經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面工作，堅持整體謀劃、協(xié)同推進(jìn)，重點突破、以點帶面，持續(xù)提升城市能級和核心競爭力。《條例》修訂是上海加快建成現(xiàn)代化國際大都市的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。金融是國民經(jīng)濟(jì)的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分，金融中心為經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、航運(yùn)、科創(chuàng)中心造血輸氧，金融中心建設(shè)也應(yīng)成為“五個中心”建設(shè)的領(lǐng)頭羊。通過《條例》修訂，既有利于上海國際金融中心建設(shè)適應(yīng)新的國際國內(nèi)形勢和金融市場變化，推動上海建設(shè)成為具有全球影響力的國際金融中心；又可促進(jìn)金融更好服務(wù)于“五個中心”協(xié)同發(fā)展，有效促進(jìn)科技創(chuàng)新、國際貿(mào)易中心提質(zhì)升級、提升航運(yùn)資源全球配置能力，不斷提升國際經(jīng)濟(jì)中心地位和全球經(jīng)濟(jì)治理影響力，共建“一帶一路”。

 《條例》修訂貫徹了新時代中國特色社會主義思想

（一）堅持金融的政治性和人民性

《條例》修訂以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，旨在打造具有中國特色、全球一流競爭力和影響力的國際金融中心，為中國特色金融發(fā)展之路提供上海樣本。

新《條例》突出黨管金融，強(qiáng)調(diào)黨對金融中心建設(shè)各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的路線方針政策和決策部署成為推進(jìn)金融中心建設(shè)的正確方向。《條例》修訂深入貫徹習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想、法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于金融工作的重要論述，更好地服務(wù)黨中央重大決策部署落實、服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)建設(shè)金融強(qiáng)國的目標(biāo)，保障國家金融安全，支持金融改革開放、創(chuàng)新發(fā)展。《條例》修訂內(nèi)容貫徹落實中央金融政策和具體措施，保證上海國際金融中心建設(shè)與國家整體戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致，梳理完善了國際金融中心建設(shè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制以及相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)法治政府建設(shè)，提升政府的公信力和執(zhí)政能力。

新《條例》突出以人民為中心，強(qiáng)調(diào)金融為人民服務(wù)的宗旨，促進(jìn)金融資源的公平配置，推動社會公平正義，確保廣大人民群眾公平享受國際金融中心發(fā)展的成果。《條例》修訂的過程，廣泛聽取和吸納社會各界意見，發(fā)揚(yáng)全過程人民民主，提高立法的科學(xué)性和應(yīng)用性，使法律條文更貼近實際，更具可操作性，更好地服務(wù)于人民。《條例》修訂的內(nèi)容旨在促進(jìn)金融中心高質(zhì)量發(fā)展，使金融服務(wù)更好地滿足人民群眾的多樣化需求，實現(xiàn)人民共同富裕；增強(qiáng)金融的公平性和普惠性，增強(qiáng)人民群眾獲得感和幸福感，防止金融貴族化、精英化；健全金融消費(fèi)者投訴與爭議處理機(jī)制，提升人民群眾金融素養(yǎng)和風(fēng)險意識，促進(jìn)共建共治共享的社會治理格局，構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會。

（二）堅持走中國特色金融發(fā)展道路

《條例》修訂反映了對我國金融發(fā)展面臨的形勢任務(wù)的正確認(rèn)識，深化了對金融本質(zhì)規(guī)律和發(fā)展道路的認(rèn)識，以全面增強(qiáng)金融工作本領(lǐng)和風(fēng)險應(yīng)對能力，使金融中心建設(shè)堅定不移地走中國特色金融發(fā)展之路。習(xí)近平總書記總結(jié)的中國特色金融發(fā)展之路就是八個堅持：堅持黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心的價值取向，堅持把金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)作為根本宗旨，堅持把防控風(fēng)險作為金融工作的永恒主題，堅持在市場化法治化軌道上推進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展，堅持深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持統(tǒng)籌金融開放和安全，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)。

上海國際金融中心堅持走中國特色發(fā)展道路，既遵循現(xiàn)代金融發(fā)展的客觀規(guī)律，更具有適合我國國情的鮮明特色，依托社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用及發(fā)揮好政府作用，這與西方金融中心發(fā)展模式有本質(zhì)區(qū)別。 

上海國際金融中心要成為加快建設(shè)中國特色現(xiàn)代金融體系的實踐基地，特別是在構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的金融市場體系、分工協(xié)作的金融機(jī)構(gòu)體系、多樣化專業(yè)性的金融產(chǎn)品和服務(wù)體系、自主可控安全高效的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系方面先行先試，提供實踐范本；同時也為營造科學(xué)穩(wěn)健的金融調(diào)控體系、完備有效的金融監(jiān)管體系積極實驗、進(jìn)行壓力測試。

上海國際金融中心正努力成為培育中國特色金融文化的引領(lǐng)者，發(fā)揚(yáng)地域特色和優(yōu)良傳統(tǒng)，樹立“五要五不”的行業(yè)新風(fēng)，即：誠實守信，不逾越底線；以義取利，不唯利是圖；穩(wěn)健審慎，不急功近利；守正創(chuàng)新，不脫實向虛；依法合規(guī)，不胡作非為。

（三）堅持守住防范金融風(fēng)險的底線

金融中心是改革開放的前沿，是創(chuàng)新發(fā)展的樞紐，往往也是風(fēng)險積累、集中的洼地，也必然是金融糾紛爭議、違法違規(guī)多發(fā)地，有時還是新型金融犯罪的首發(fā)地。有效防范化解和處置金融風(fēng)險，特別是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，是金融中心責(zé)無旁貸的重任，也是《條例》修訂不可或缺的題中之義。

新《條例》強(qiáng)調(diào)金融中心防范風(fēng)險要統(tǒng)籌好開放發(fā)展與安全的關(guān)系。既要擴(kuò)大高水平開放，提高對國際金融資源配置效率和能力，增強(qiáng)國際競爭力和規(guī)則影響力，加強(qiáng)境內(nèi)外金融市場互聯(lián)互通，推進(jìn)人民幣國際化；又要穩(wěn)慎把握好節(jié)奏和力度，規(guī)范跨境金融活動，守住開放條件下的金融安全底線。既要推動金融創(chuàng)新，確保金融市場的穩(wěn)定與繁榮，又要堅持在市場化法制化基礎(chǔ)上的金融創(chuàng)新，提升金融體系的抗風(fēng)險能力。

新《條例》突出金融中心防范風(fēng)險要堅持金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的方向。實踐證明脫實向虛是金融風(fēng)險乃至金融危機(jī)的根本原因。服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)要優(yōu)化資金供給結(jié)構(gòu)，把更多金融資源用于促進(jìn)科技創(chuàng)新、先進(jìn)制造、綠色發(fā)展和中小微企業(yè)，大力支持實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，確保國家糧食和能源安全，支持“一帶一路”建設(shè)等。服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)要做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇大文章。

新《條例》要求金融中心防范風(fēng)險要加強(qiáng)金融協(xié)同監(jiān)管，切實提高監(jiān)管有效性。依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)；要全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管；監(jiān)管要“長牙帶刺”、有棱有角，嚴(yán)格執(zhí)法、敢于亮劍，嚴(yán)厲打擊非法金融活動。金融中心通過各方協(xié)同監(jiān)管體制，及時防范化解金融風(fēng)險。

新《條例》還體現(xiàn)了金融中心防范風(fēng)險要健全金融市場法律規(guī)范體系。既要積極爭取國家立法的傾斜支持和國家金融監(jiān)管部門的定制規(guī)范，又要發(fā)揮主觀能動性，利用好浦東引領(lǐng)區(qū)的浦東法規(guī)制定、自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)的制度創(chuàng)新等政策，為金融中心建設(shè)發(fā)展增加制度供給。

 《條例》修訂的內(nèi)容與時俱進(jìn)反映時代特色

（一）條文內(nèi)容：從宣示性條款走向操作性條款

2009年的《條例》是上海國際金融中心建設(shè)首個重要立法，對于促進(jìn)保障金融領(lǐng)域重大改革開放，實現(xiàn)市場化國際化法制化，起到了重要作用。但也受到當(dāng)時認(rèn)識、經(jīng)驗、體制等局限性影響，一些條款有明顯的原則性、宣示性特征，操作性不強(qiáng)。有些內(nèi)容雖可以起到昭示方向、引導(dǎo)目標(biāo)、宣傳鼓勁、振奮士氣的作用，但一些要求難以落地、措施難以細(xì)化，且無法衡量考核。隨著金融中心建設(shè)進(jìn)入新時代新階段，改革得以深化，認(rèn)識得到升華，對相應(yīng)立法的需求也大大提高了。《條例》的修訂順應(yīng)需求，使金融中心新階段建設(shè)的目標(biāo)更明確、措施更到位、規(guī)范更具體，可操作、可衡量的條款更多了。

在建設(shè)目標(biāo)方面，新《條例》不僅明確要將上海發(fā)展成為人民幣資產(chǎn)全球配置中心和風(fēng)險管理中心，還具體提出了建成全球資產(chǎn)管理中心、國際再保險中心、全球金融科技中心和國際金融資訊中心等分類目標(biāo)。

在服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)方面，新《條例》不僅對金融支持重點領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出一般要求，還具體要求建設(shè)科創(chuàng)金融改革試驗區(qū)和臨港科技保險創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)、建設(shè)綠色金融服務(wù)平臺、建設(shè)普惠金融數(shù)字化的融資信用服務(wù)平臺、推動養(yǎng)老金融體系建設(shè)，以及金融業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、建設(shè)數(shù)字人民幣創(chuàng)新與運(yùn)營中心和基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)的金融服務(wù)等，將金融“五篇大文章”全面細(xì)化分解為項目任務(wù)。

（二）國際路徑：從漸進(jìn)式開放走向高水平開放

上海國際金融中心的基本建成，體現(xiàn)在人民幣有了一定的國際地位，上海的金融開放前沿門戶地位得到凸顯，金融營商環(huán)境日益改善；金融市場價格的國際影響力有所提升，與國際接軌的期貨及衍生品產(chǎn)品體系初步形成；國內(nèi)外金融交流合作持續(xù)擴(kuò)大，“陸家嘴論壇”成為國內(nèi)外金融高端對話交流的重要平臺；中外資金融機(jī)構(gòu)加快集聚，國際金融人才高地加快構(gòu)筑。這都是金融中心建設(shè)過程中漸進(jìn)式開放的成果，而金融中心的國際競爭力影響力的提升則需要高水平開放。

高水平開放是全面開放，新《條例》要求不斷增強(qiáng)全球資源配置功能，提高金融市場國際化水平，豐富金融產(chǎn)品與服務(wù)，將上海發(fā)展成為人民幣資產(chǎn)全球配置中心和風(fēng)險管理中心，在更廣的地域、領(lǐng)域集聚和配置金融資源，發(fā)揮更強(qiáng)大的輻射力。要求發(fā)揮浦東、臨港等人民幣離岸交易、跨境貿(mào)易結(jié)算和海外融資服務(wù)的作用，豐富金融領(lǐng)域“上海價格”“上海指數(shù)”指標(biāo)體系，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)跨境服務(wù)能力和國際競爭力；積極探索推進(jìn)金融數(shù)據(jù)安全有序跨境流動。還要求深化拓展金融市場互聯(lián)互通，加強(qiáng)五個中心聯(lián)動發(fā)展，加強(qiáng)與其他國際金融中心城市合作交流。 

高水平開放是制度型開放，新《條例》要求對標(biāo)國際一流標(biāo)準(zhǔn)和最佳實踐，優(yōu)化營商環(huán)境和金融市場生態(tài)體系，提供具有國際競爭力和影響力、平衡成本與效率的金融制度，包括規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、慣例和管理。要求完善準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式，接軌國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)議中金融領(lǐng)域相關(guān)規(guī)則，增強(qiáng)金融開放政策的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。還要求更積極地參與國際規(guī)則的制定，提升制度話語權(quán)，與世界進(jìn)行更高水平的互動。

（三）風(fēng)險防控：從分工把守走向協(xié)同治理

國際金融中心應(yīng)該具有強(qiáng)大的金融風(fēng)險管理功能，即防范、化解、處置風(fēng)險的能力。一方面要為金融市場主體提供豐富的風(fēng)險管理工具和服務(wù)，另一方面要對金融風(fēng)險的集聚、發(fā)生、發(fā)展進(jìn)行監(jiān)控、應(yīng)對、抵御，采取措施減少損失，防止成為系統(tǒng)性風(fēng)險。新《條例》不僅將防控風(fēng)險作為金融中心建設(shè)的原則，還落實為許多具體制度；不僅要求相關(guān)主體各負(fù)其責(zé)，更側(cè)重在協(xié)同治理上作出系統(tǒng)規(guī)范。

新《條例》要求加強(qiáng)央地金融監(jiān)管協(xié)同，在中央金融管理部門的指導(dǎo)下，健全金融風(fēng)險防范化解機(jī)制。特別是完善地方金融監(jiān)管體制，健全風(fēng)險處置責(zé)任機(jī)制和金融風(fēng)險早期糾正機(jī)制。要求建立地方金融工作協(xié)調(diào)機(jī)制，地方金融部門應(yīng)依托協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與中央金融管理部門及其在滬機(jī)構(gòu)的監(jiān)管合作、風(fēng)險研判及處置協(xié)同、信息共享和重大事項通報會商等，實現(xiàn)金融風(fēng)險早期識別、預(yù)警、暴露和處置。

新《條例》要求加強(qiáng)本市政府部門間金融監(jiān)管與風(fēng)險防控的協(xié)同，市政府建立金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)聯(lián)席會議機(jī)制，開展常態(tài)化風(fēng)險處置和風(fēng)險處置評估，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。要求市有關(guān)行業(yè)主管部門和區(qū)政府按照國家和本市有關(guān)規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險處置，區(qū)政府按照規(guī)定履行維護(hù)社會穩(wěn)定的職責(zé)。要求加快地方金融監(jiān)管信息平臺建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管科技應(yīng)用，加強(qiáng)對地方金融組織及其活動的信息歸集、監(jiān)督管理、調(diào)查統(tǒng)計和風(fēng)險監(jiān)測，實現(xiàn)與有關(guān)部門監(jiān)管信息的互聯(lián)共享；加強(qiáng)金融投資者和消費(fèi)者宣傳教育，提升風(fēng)險防范意識，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線。

新《條例》要求加強(qiáng)金融監(jiān)管與金融司法協(xié)同，市地方金融部門會同中央金融管理部門在滬機(jī)構(gòu)，與司法、監(jiān)察等機(jī)關(guān)建立金融風(fēng)險防控機(jī)制，在信息共享、風(fēng)險研判及處置等方面強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動。本市各級人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)與中央金融管理部門在滬機(jī)構(gòu)、市地方金融部門的溝通，協(xié)同推進(jìn)行刑銜接和行政違法行為監(jiān)督。本市各級人民檢察院推進(jìn)金融檢察機(jī)制創(chuàng)新，探索開展金融領(lǐng)域公益訴訟、涉案企業(yè)合規(guī)工作。

新《條例》要求加強(qiáng)金融糾紛解決機(jī)制間的協(xié)同，共同化解風(fēng)險、維護(hù)穩(wěn)定。建立投訴、調(diào)解、公證、裁決一站式金融糾紛非訴解決與執(zhí)行機(jī)制，提高金融糾紛解決的國際化程度和化解效率；中央金融管理部門在滬機(jī)構(gòu)及市地方金融部門等支持金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化內(nèi)部考核規(guī)定，方便金融機(jī)構(gòu)以多元化方式解決糾紛。要求法院推進(jìn)金融審判機(jī)制創(chuàng)新，完善金融糾紛示范判決、代表人訴訟等專業(yè)化金融審判機(jī)制；在審理跨境金融、離岸金融案件，可依法適用國際條約和國際慣例。

（作者吳弘為上海法學(xué)會金融法研究會會長、華東政法大學(xué)教授）