從20世紀80年代的110，到如今的12345熱線，政府開設便民服務熱線已經走過了40多個年頭。政府熱線是連接民眾和政府之間的樞紐，主要目的是受理訴求人的咨詢、求助和投訴等，解決個人或集體遇到的困難。

中國自古就有“登聞鼓”的傳統，目的就是要破除政府與民眾的隔膜，保證下情上達，但這些制度缺乏穩定性、即時性和可靠性。而政府熱線是通過信息技術聯通起來的，不僅記錄訴辦雙方的意見，也對整個處理過程進行詳細的記錄，實現整個過程的可理解和可視化，從而明確了各方責任和流程，也提升了效率。

但近年來，不合理、不合規的“越界”訴求也相應增加，讓政府熱線變成了“許愿池”。此前多地曬出一批12345熱線接到的不合理訴求，其中不乏非常奇葩的案例。12345熱線日益不堪重負的問題，應該引起重視。

不合規不合理訴求大量增長

從20世紀80年代開始，長春和沈陽等城市開始建立12345市長熱線，然后逐步擴散到全國各地城市。經過數十年的發展，12345熱線日益成熟，深入人心，形成閉環，取得了廣泛的治理效能。比如，北京市2024年上半年12345熱線受理反映總量1120余萬件，五年半受理群眾和企業反映1.4億件。龐大的數字反映了政府與民眾之間的密集互動，忠實地記錄了城市各個角落跳動的脈搏。

過去一段時期，為了提高為民服務的效率，讓民眾找得到政府部門，各地城市政府部門都建立起自己的熱線，諸如住建、稅務、市場、環衛等，幾乎每個城市都有幾十根市民熱線。這些熱線架起了民眾與政府部門聯系的橋梁，提供了解決問題的通道，但熱線太多，也讓人迷失在一大堆號碼中，眼花繚亂。

后來，各地政府嘗試探索熱線的歸并工作，將多個部門的熱線整合成全市性的一根熱線，開始了以12345熱線為中心的便民熱線時代。

2021年，國家層面開始推動政務便民熱線的優化合并，基本形成了110和12345兩根熱線并行的熱線服務格局。通過將其他非警務或非緊急類熱線歸并到12345熱線，使得12345熱線成為非緊急類訴求的總客服，也進一步提升了12345熱線的權威性，獲得了更大范圍的認可和信任。

但這幾年來，12345熱線中涌現出了大量不合規不合理訴求。目前，從各地城市運行中心看到的情況是，這類訴求的比率通常能達到20%甚至30%以上。如“12345·臨沂首發”數據顯示，2023年1月至8月，該市12345熱線受理的300多萬件訴求中，不合規訴求達5.3萬件，平均每天200多件。

梳理各地的政策規定可以看到，目前明確或認定的不合規不合理訴求，大致可以分為四大類：

其一，職能外訴求：相關訴求不在12345熱線受理范圍內，須通過訴訟、仲裁、紀檢監察、行政復議、政府信息公開等程序解決；其二，非法訴求：相關訴求涉及違反法律法規規章規定或社會公序良俗，屬于法律法規等規定不予受理的事項；其三，重復訴求：相關訴求已在辦理過程中或按照相關流程已經辦理完畢，但同一或不同訴求人對處理結果不滿意，仍然反復通過熱線投訴，還有對于政策咨詢或服務指南等已明確答復的問題，仍然基于各種原因而反復詢問；其四，無效訴求：屬于不合理的要求或期望，如投訴“理發店剪壞劉海，要求恢復原樣”“想棄養孩子，希望政府接收”等。

“12345，有事找政府”，這句話擲地有聲，代表了政府對人民的莊重承諾，也表達了12345熱線服務于民的勇氣和決心。然而，這句話就跟“有困難，找警察”一樣，邊界和范圍都非常模糊，充滿多義性，很不好理解。“有困難”的“困難”究竟是哪些困難，“有事”究竟是什么類型或特點的事，缺乏明確的細則和邊界。

因此，12345熱線“有事找政府”的口號，易形成幾乎能滿足無限承諾的期許，似乎是有求必應，無所不能。同時，“辦結率或滿意率100%”等宣傳語，固然是為了展示熱線工作的良好效能，但也為政府無所不能的想象提供了證據。對辦結率和滿意率的考核，則直接推動了一線工作人員疲于奔命，去面對民眾稀奇古怪或無理糾纏的訴求，左右為難。

社會治理需要多方合奏“交響曲”

實際上，回過頭去看，110報警電話發展的歷史，也同樣面臨不合理訴求超載的問題。早在1996年，福建漳州110報警服務臺曾對社會公開承諾，“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”，這就是通常所說的“四有四必”，也被稱為是“16字方針”。這個承諾隨后被公安部向全國公安機關推廣，成為各地110報警平臺的標語和口號。

由于110警務平臺的知名度和影響力很大，很多人都不加選擇地通過110電話來反映情況和問題，期望得到政府部門的重視和響應。各地都冒出了大量非警務類訴求，使公安部門承受了巨大壓力，甚至一定程度上影響了公安部門的主責主業。隨之而來的就是，很多地方公安系統就逐步刪除或摒棄“四有四必”的提法，努力回歸公安的本職工作。

12345熱線的發展，不僅讓民眾能積極反映個人訴求，也使政府部門加速運轉起來。但是各種不合規不合理訴求，既使得12345熱線訴求超出負荷，也損害民眾的期待，導致相互不信任的結果。

從應對措施來看，為了解決不合規不合理訴求的問題，目前不少地方出臺了相關政策文件，以申明12345熱線的職責范圍，明確群眾可提訴求的邊界。具體來看，主要是通過列舉或舉例等方式規定不合規不合理訴求的類別，通過強化工作流程嚴格篩選和過濾這類訴求，通過網絡或媒體等方式讓群眾了解，等等。

這些做法實際上承認了政府權能是有限的，找到了理性對待民眾訴求的合理方法，進而形成了向主責主業收縮的自覺。而對于民眾來說，必須要認識到12345是公共產品，其職責是有邊界和有限度的，需要的是將應該做的事情做好，而不是去做所有的事，因此必須要合理、合法和適度地提出各自的訴求。

12345熱線的發展及其應用，拉近了政府與群眾的距離，形成了兩者緊密互動的穩定機制，尤其是提高了問題解決的效率、政府治理的精準度，可以說是現代政府利用科學技術解決社會問題的經典案例。但正是12345熱線的成功，誘發了不合規不合理訴求蔓延滋長，反而干擾了12345的主責主業。

說到底，政務服務不能大包大攬，也不是無所不能的。必須盡量摒棄12345無所不能的角色預設和民間想象，防止民眾對于政府熱線不當的期許和訴求。

推進國家治理的現代化，是實現中國式現代化的重要內容，需要大力建設法治政府、責任政府和回應政府，提高政府響應民眾訴求的能力。社會治理是國家治理的重要方面，但社會治理不是政府的“獨角戲”，而是政府、市場和社會合奏的“交響曲”，其中的關鍵是明確不同主體的職責權利及其邊界，實現社會多元主體的良性互動，實現力所能及和適度均衡的治理。只有這樣，才能更好地良性互動，更好地發揮政府熱線的作用，提升社會治理現代化的水平。（作者系上海交通大學國際與公共事務學院教授）