【編者的話】

“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京滬之間”系列于2024年5月17日正式啟動。“京滬之間”旨在解析中央政策，探討上海思路。

第一場研討會，暢談中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的上海戰(zhàn)略。第二場研討會，聚焦國際金融中心建設(shè)。第三場研討會，關(guān)注科技金融。第四場研討會，關(guān)注新稅制與新業(yè)態(tài)。

我們邀請了中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心主任楊志勇，中國人民大學(xué)財稅研究所執(zhí)行所長呂冰洋，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院院長李明與國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部二級巡視員、研究員張俊偉。

以下為張俊偉研究員演講精要。張俊偉研究員分析了經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展為稅收帶來的新挑戰(zhàn)，介紹了歐盟與OECD的應(yīng)對措施，我國稅收征管的能力和現(xiàn)狀，并對完善相關(guān)稅收制度提出了自己的見解。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部二級巡視員、研究員張俊偉 澎湃新聞 權(quán)義 圖

經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”的形態(tài)與特點(diǎn)

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出要“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注。經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”是近幾年的一個熱詞。2020年7月15日，國家發(fā)展和改革委員會等13部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展、激活消費(fèi)市場帶動擴(kuò)大就業(yè)的意見》（以下簡稱《意見》），明確了15種經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”，具體包括：融合化在線教育、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、便捷化線上辦公、產(chǎn)業(yè)平臺化發(fā)展生態(tài)、傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、“虛擬”產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)集群、“無人經(jīng)濟(jì)”、新個體、微經(jīng)濟(jì)、多點(diǎn)執(zhí)業(yè)、共享生活新空間、生產(chǎn)資料共享新模式等。這些經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”大體又可以歸納為“線上服務(wù)新模式”、“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、“新個體經(jīng)濟(jì)”、“共享經(jīng)濟(jì)”等四大類應(yīng)用場景。由此，我們看到，所謂“新業(yè)態(tài)”，主要指“互聯(lián)網(wǎng)+”行動、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展背景下出現(xiàn)的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。由于技術(shù)飛速進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會實(shí)踐快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”也會不斷豐富和發(fā)展，其外延將來絕不僅僅限于目前《意見》歸納的15種形態(tài)。

正是上述13部門聯(lián)合發(fā)布的《意見》，首次明確提出由稅務(wù)總局負(fù)責(zé)“在修訂稅收征收管理法的基礎(chǔ)上，健全適應(yīng)數(shù)據(jù)要素特點(diǎn)的稅收征收管理制度”。在一定程度上，我們可以將其視作三中全會決定“研究與新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”的重要來源。

經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”給稅收帶來五大挑戰(zhàn)

深入分析各種經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”，可以發(fā)現(xiàn)它們都是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化深入發(fā)展的結(jié)果。這樣，“建立與‘新業(yè)態(tài)’相適應(yīng)的稅收制度”這一議題也就轉(zhuǎn)化成了“有效應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的稅收挑戰(zhàn)”。我們可以看到，近年來圍繞這一議題的相關(guān)研究是很多的。

經(jīng)合組織（OECD）發(fā)布的研究報告《數(shù)字經(jīng)濟(jì)面臨的稅收挑戰(zhàn)》曾總結(jié)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，主要是：高度依賴無形資產(chǎn)，要素流動性高；大量使用數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)高度依賴；網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、壟斷或寡頭壟斷傾向；外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與商業(yè)模式多層面的擴(kuò)展性；技術(shù)、商業(yè)模式、產(chǎn)品和服務(wù)提供的多變性；以及全球業(yè)務(wù)整合，跨國公司擴(kuò)展其價值鏈等。這些特征從不同側(cè)面對全球現(xiàn)行的稅收管理制度帶來了沖擊和挑戰(zhàn)。具體到中國，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的稅收挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在如下幾方面： 

一是無形資產(chǎn)重要性顯著提升，提高了企業(yè)開展稅收籌劃、規(guī)避稅收責(zé)任的可能性。數(shù)字經(jīng)濟(jì)最顯著的特征是信息、知識成為核心生產(chǎn)要素，而信息和知識恰恰又是無形的、便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的、價值難以準(zhǔn)確衡量的。這就為企業(yè)利用“稅收洼地”開展“稅收籌劃”和避稅提供了極大便利；

二是區(qū)分商品和服務(wù)難度加大，適用差異化流轉(zhuǎn)稅稅率面臨挑戰(zhàn)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下，商品和服務(wù)高度融合(如硬件與軟件捆綁式銷售、借助特定存儲介質(zhì)的知識和信息、設(shè)備采購與運(yùn)營維護(hù)高度鎖定等)，甚至出現(xiàn)了“制造即服務(wù)”的生產(chǎn)、運(yùn)營模式。在此背景下，如果商品和服務(wù)適用不同的稅收待遇，那么，生產(chǎn)者就可以通過人為調(diào)節(jié)“一攬子交易”中商品和服務(wù)價值的構(gòu)成達(dá)到降低稅收負(fù)擔(dān)的目的；

三是遠(yuǎn)程辦公、虛擬辦公導(dǎo)致工作地點(diǎn)與企業(yè)注冊地相分離，帶來了稅收創(chuàng)造與稅收歸屬的差異。以滴滴為例，滴滴的注冊地在天津，但其業(yè)務(wù)遍布全國，其收入和利潤是由全國各地的司機(jī)共同創(chuàng)造的。這給所得稅繳納和分配帶來一系列挑戰(zhàn)；

四是就業(yè)方式更加靈活多樣，對稅收征管帶來挑戰(zhàn)。平臺經(jīng)濟(jì)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)形態(tài)。和規(guī)模龐大、功能齊全、具有典型規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的平臺相對應(yīng)，參與者日益專業(yè)化、小型化，甚至出現(xiàn)了新個體經(jīng)濟(jì)以及新型靈活用工模式。在新的經(jīng)濟(jì)模式下，個人收入形式也更加多元化，既有底薪+提成，也有根據(jù)流量分成，還有打賞等，如果說底薪和提成可視作勞務(wù)性收入，那么打賞則應(yīng)視作饋贈，而饋贈是免予繳納個人所得稅的。面對新的就業(yè)方式、新的收入來源和新的收入形式，如何準(zhǔn)確把握各類收入的性質(zhì)以加強(qiáng)稅收征管是稅務(wù)部門必須面對的新挑戰(zhàn)；

五是社會極化現(xiàn)象加劇，要求加大稅收再分配調(diào)節(jié)力度。數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有典型的“贏者通吃”特征。那些頭部企業(yè)借助領(lǐng)先優(yōu)勢，很快發(fā)展成為行業(yè)巨頭。在市場壟斷光環(huán)的加持下，那些行業(yè)龍頭企業(yè)往往獲得很高的市場估值并批量催生出億萬富翁。反過來，那些小公司，特別是傳統(tǒng)行業(yè)的中小企業(yè)則面臨更加激烈的市場競爭。

歐盟與OECD應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要措施

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)有一定的歷史，世界各國圍繞應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)對稅收的挑戰(zhàn)也做了大量工作。特別是歐盟和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的做法和相關(guān)思路，給我們提供了很好的借鑒：

首先，在流轉(zhuǎn)稅方面，和我國一樣，歐盟采用的是增值稅制度。對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)是否適用征收增值稅問題，歐盟認(rèn)為電子商務(wù)與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)行為并不存在本質(zhì)差別，兩者應(yīng)適用相同的稅收法律，因此，歐盟對電子商務(wù)奉行“稅收中立”原則。1997 年，歐盟發(fā)表《歐洲電子商務(wù)動議》，認(rèn)為就電子商務(wù)稅收而言，修改現(xiàn)行稅收法律和原則相比開征新稅和附加稅更具有實(shí)際意義。1998年，歐盟開始對電子商務(wù)征收增值稅，對提供網(wǎng)上銷售和服務(wù)的供應(yīng)商征收營業(yè)稅。2003年7月，歐盟又將電商來自網(wǎng)站提供、網(wǎng)站代管、軟件下載更新及其他內(nèi)容服務(wù)的收入納入增值稅征收范圍。

在增值稅的管轄權(quán)方面，歐盟明確規(guī)定：對提供數(shù)字化服務(wù)實(shí)行在消費(fèi)地課征增值稅的辦法；只有在供應(yīng)商與消費(fèi)者處于同一稅收管轄權(quán)下時,才把供應(yīng)商列為增值稅納稅人。2010年，歐委會發(fā)布《歐盟增值稅綠皮書》，其中一項重要內(nèi)容，就是明確提出要對進(jìn)口服務(wù)按消費(fèi)地原則征收增值稅。具體覆蓋范圍包括向目的國境內(nèi)客戶提供的電信、廣播以及通過互聯(lián)網(wǎng)提供的音樂、電子圖書、廣告、游戲、聲像、影視或軟件等。從2015年起，上述進(jìn)口服務(wù)（包括B2B和B2C）已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了在消費(fèi)者所在地征稅。

其次，在所得稅方面。前面提到，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對稅收制度的一個重大挑戰(zhàn)，就是極大地便利了企業(yè)“稅收籌劃”和“避稅”行為。在“次貸危機(jī)”之前，全球化持續(xù)深入發(fā)展，各國為了吸引跨國公司投資不惜大幅降低稅收，導(dǎo)致“稅收競爭”愈演愈烈、相關(guān)國家稅收主權(quán)嚴(yán)重流失。“次貸危機(jī)”以后，“新自由主義”退潮，加強(qiáng)國際合作、打擊跨國避稅行為成為國際社會的普遍共識。在此背景下，國際社會打擊跨國避稅的努力對“數(shù)字巨頭”的所得稅征管產(chǎn)生了深刻的影響。

受二十國集團(tuán)委托，OECD對跨國避稅問題進(jìn)行了深入研究，并于2019年發(fā)布《應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)的雙支柱提議聲明》，提出了“雙支柱”解決方案。所謂“支柱一”，就是將跨國公司利潤分為A、B、C三個部分。其中利潤A，相當(dāng)于企業(yè)的超額利潤，依據(jù)新的市場連接度規(guī)則，采用剩余利潤分割法和公式分配法分配給相關(guān)市場國。利潤B，相當(dāng)于行業(yè)平均利潤，根據(jù)不同國家的業(yè)務(wù)在跨國公司里面中所占的比重，計算相應(yīng)的利潤份額后分配給相關(guān)市場國。利潤C(jī)，相當(dāng)于非主營業(yè)務(wù)利潤，根據(jù)獨(dú)立交易原則合理地分配給相關(guān)市場國。所謂“支柱二”，就是建立全球最低稅收原則（global minimum tax rules），允許各國對跨國企業(yè)轉(zhuǎn)移到低稅率國家的利潤征稅，以確保相關(guān)國家（和政府）獲得與跨國公司在本地業(yè)務(wù)相當(dāng)?shù)亩愂帐杖搿Ｄ壳埃澜缟洗蠖鄶?shù)國家已原則同意“雙支柱”解決方案，相關(guān)政治談判正在持續(xù)推進(jìn)之中。

在OECD積極推動應(yīng)對跨國公司避稅問題的同時，歐盟也在采取相應(yīng)的行動。和美國相比，歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對滯后。谷歌、蘋果、亞馬遜、臉書等公司在歐洲大行其道，使歐盟成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域稅收流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一。2017 年9月, 歐盟通訊委員會發(fā)布報告《為歐盟單一數(shù)字市場設(shè)立公平而有效的稅收制度》，就數(shù)字經(jīng)濟(jì)對稅收的挑戰(zhàn)進(jìn)行了初步討論；10月，歐盟委員會做出決議，強(qiáng)調(diào)了順應(yīng)數(shù)字時代要求構(gòu)建公平、高效稅收制度的必要性，并要求歐盟委員會在2018年初提出相關(guān)政策建議。2018 年3月，歐盟委員會提出要“為顯著性數(shù)字存在的公司稅收奠定基礎(chǔ)”和“關(guān)于對來自特定數(shù)字服務(wù)領(lǐng)域的收入征收數(shù)字服務(wù)稅的通用制度”兩項法律議案，規(guī)劃了歐盟“數(shù)字服務(wù)稅”的基本框架。同年12 月，歐盟委員會批準(zhǔn)了上述兩項提案，使其成為正式的法律。其主要內(nèi)容包括：（1）提出“顯著性數(shù)字存在（significant digital presence）”概念，拓展了各主權(quán)國家的征稅權(quán)；（2）明確了“顯著性數(shù)字存在”的利潤來源；（3）提出了“數(shù)字服務(wù)稅”（“Digital Service Tax”, DST）行動方案，明確了數(shù)字服務(wù)稅的基本要素，包括：應(yīng)稅收入（應(yīng)納稅的內(nèi)容）、應(yīng)稅人員（應(yīng)納稅的人員）、納稅地點(diǎn)、可征稅性、稅款的計算、稅率，相關(guān)義務(wù)等。

歐盟指導(dǎo)性方案出臺以后，引發(fā)了一些爭議。一些小國認(rèn)為開征數(shù)字服務(wù)稅的收益與成本不對稱，征稅得不償失；還有一些國家稅率本來就相對較低，認(rèn)為開征數(shù)字服務(wù)稅會損害其營商環(huán)境，損害外商資本的進(jìn)入；但那些“大國”，如法國、英國、意大利、西班牙則紛紛跟進(jìn)，推出了本國的數(shù)字服務(wù)稅。在歐盟的激勵下,印度、巴西等發(fā)展中國家也推出了自己的數(shù)字服務(wù)稅。歐盟和OECD最終圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)跨國征稅問題形成了相互配合、相互促進(jìn)的局面。

我國稅收征管的能力和現(xiàn)狀

在過去二十多年時間里，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展；數(shù)字經(jīng)濟(jì)的稅收政策與稅收管理也一直是稅收領(lǐng)域理論研究和政策實(shí)踐的熱點(diǎn)問題。討論我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)或者“新業(yè)態(tài)”的稅收問題，需要把握如下幾個事實(shí)：

一是2013年新修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》確立了“以信息化為支撐、自我申報、重點(diǎn)稽查、加強(qiáng)管理”的稅收管理新模式，在強(qiáng)化納稅人的申報義務(wù)，加強(qiáng)納稅人、第三方的信息披露責(zé)任，加強(qiáng)信息共享方面都有許多新的規(guī)定，緩解了加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收管理的制度瓶頸；

二是近年來我國稅收征管水平快速提高。自上世紀(jì)中期以來，我國陸續(xù)啟動、實(shí)施了四期“金稅工程”建設(shè)。特別是“金稅工程”第三期和第四期，極大地提升了我國稅收管理的信息化、數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化水平，開啟了依托大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)進(jìn)行稅收征管的“大數(shù)據(jù)治稅”新時代；

三是稅收征管體制改革，省級和省級以下國稅地稅征管機(jī)構(gòu)合并。國稅、地稅征管機(jī)構(gòu)分設(shè)，有利于調(diào)動地方政府培育地方稅源、加強(qiáng)地方稅收監(jiān)管的積極性，但也帶來了信息溝通不暢、地區(qū)間、部門間協(xié)作不足，征管效率低下等問題。在綜合考量的基礎(chǔ)上，國家于2018年3月推出稅收征管機(jī)構(gòu)改革方案，將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并。稅收征管機(jī)構(gòu)改革，為整合利用稅收管理資源、提高稅收征管能力提供了強(qiáng)大的組織保證；

四是近年來稅收部門在加強(qiáng)稅收征管方面推出了一系列新政策、新舉措。具體如：加強(qiáng)電商平臺的稅收代扣代繳、加強(qiáng)進(jìn)口電商稅監(jiān)管、提高個人所得稅征收力度等。電商領(lǐng)域曾經(jīng)游離于稅收征管之外的局面已得到根本扭轉(zhuǎn)。

關(guān)于我國經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”稅收問題的幾點(diǎn)結(jié)論

綜合以上各方面分析，我們可以得出有關(guān)經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”稅收的如下結(jié)論：

第一，沒必要再單獨(dú)為“新業(yè)態(tài)”提供額外稅收優(yōu)惠。“新業(yè)態(tài)”涉及“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”和“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”，波及范圍非常廣泛，并且，新的商業(yè)形態(tài)、新的經(jīng)營模式仍在不斷涌現(xiàn)，從行業(yè)入手單獨(dú)針對經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”提供特殊的稅收優(yōu)惠操作起來難度極大。另一方面，我國已經(jīng)借鑒國際經(jīng)驗建立起了主要基于企業(yè)規(guī)模和特定經(jīng)營環(huán)節(jié)的稅收激勵政策體系。在現(xiàn)行的稅收政策框架下，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)無論“新”與“舊”，相關(guān)企業(yè)只要符合相關(guān)條件（如經(jīng)營規(guī)模屬于小微、屬于高技術(shù)企業(yè)）均可享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。總的看，已有的稅收優(yōu)惠政策基本能夠涵蓋經(jīng)濟(jì)“新業(yè)態(tài)”企業(yè)的相關(guān)政策訴求。我們沒必要單獨(dú)為“新業(yè)態(tài)”再提供額外的稅收優(yōu)惠；

第二，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)增值稅待遇并軌。在增值稅方面，制造業(yè)稅負(fù)高和服務(wù)業(yè)稅負(fù)低并存是我國“營改增”特定路徑選擇的結(jié)果，但也由此造成行業(yè)間稅收待遇不平等的現(xiàn)象。這明顯違背了市場經(jīng)濟(jì)的“公平”原則。有關(guān)人士也多次呼吁改變現(xiàn)狀。應(yīng)盡快完成服務(wù)業(yè)和制造業(yè)增值稅并軌，以消除企業(yè)規(guī)避“增值稅”的行為；

第三，要清理稅收減免措施，避免所得稅收入流失。“稅收洼地”會引發(fā)避稅行為。消除“稅收競爭”是當(dāng)前稅收管理的國際潮流。我們要提高認(rèn)識，規(guī)范地方“招商引資”競爭，清理稅收減免措施（特別是各類稅收減免和稅收返還），加快構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場；

第四，應(yīng)進(jìn)一步推動企業(yè)所得稅收入分享改革。考慮企業(yè)收入（利潤）創(chuàng)造與稅收繳納相分離的發(fā)展趨勢，應(yīng)積極謀劃企業(yè)所得稅分享改革。可參照OECD“雙支柱”解決方案，對跨地區(qū)經(jīng)營的企業(yè)分級分類，按照不同地區(qū)業(yè)務(wù)對企業(yè)利潤的貢獻(xiàn)進(jìn)行所得稅分享，以改變目前企業(yè)所得稅過度向“總部基地”集中的局面；

第五，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用、推動共同富裕提出了更高的要求。要完善個人所得稅，聚焦高收入群體，進(jìn)一步加大收入調(diào)節(jié)力度；要積極籌劃，盡快推出遺產(chǎn)稅、贈與稅乃至離境稅；

第六，改善納稅服務(wù)和加強(qiáng)稅收征管是關(guān)鍵。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來商業(yè)模式的新變化。稅務(wù)機(jī)關(guān)需密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)的新變化，分析稅收征管面臨的新挑戰(zhàn)，不斷完善稅收管理的方式方法，使稅收征管始終能夠跟上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的變化。