自然災害中，離開家鄉的人。傅蓓夢 圖

今年進入汛期以來，中國已有多地出現極端天氣和洪澇災害。從防災救災的角度，如何創新氣候投融資工具，以應對全球氣候變化所致的氣候災害頻次高、強度大等問題，是值得政府和私人部門關注的重要課題。

氣候災害頻發，帶來巨大經濟和社會損失

聯合國氣候行動高級別倡導者（the UN Climate Change High-Level Champions）、聯合國復原力競賽（the UN Race to Resilience）、艾德里安·阿爾什特-洛克菲勒基金會復原力中心（the Adrienne Arsht-Rockefeller Foundation Resilience Center）和馬什·麥克倫南（Marsh McLennan）的聯合倡議報告數據顯示，過去50年中，全球與天氣相關的災害數量增加了五倍，氣候變化是主要驅動因素。當前全球平均氣溫相對工業化前水平升高1.1攝氏度，氣候變暖進一步加劇了氣候災害發生的數量和嚴重程度，例如2010年與氣候相關的災害平均數量是1970年的五倍。

與天氣有關的災害的歷史數據。圖片 來源：Building a climate resilient future——Five priorities for the global insurance industry，the UN Climate Change High-Level Champions, the UN Race to Resilience, the Adrienne Arsht-Rockefeller Foundation Resilience Center, and Marsh McLennan. 

世界銀行全球減災和災后恢復框架（又稱“全球減災與恢復基金”，Global Facility for Disaster Reduction and Recovery，GFDRR）的報告顯示，從全球看， 2000-2019年期間，干旱和洪水造成的有記錄損失是7640億美元，僅風暴就造成13900億美元損失，其中大部分來自與風暴相關的洪水災害。此外，洪水和干旱等氣候災害還產生了廣泛的其他破壞性影響。如生態系統服務的破壞、全球供應鏈的中斷以及疾病和其他公共衛生成本的增加。其中受影響最嚴重的，通常是貧困和邊緣化人口，如災害導致的流離失所。亞洲開發銀行的數據顯示，2010-2021年期間，亞太地區共有2.253億人流離失所，主要由與天氣有關的災害引發，其中中國大陸因自然災害導致的流離失所人數為7000萬（下圖）。

亞太地區因災害在國內流離失所的數據（2010-2021）  圖片來源： 亞洲開發銀行報告 From Pandemic to Greater Resilience：Enhancing Disaster Risk Financing in the People’s Republic of China

很多人對2021年7月河南省遭遇突發特大暴雨的受災情況記憶猶新。鄭州市24小時內降水量超過610毫米，相當于通常情況下一年的降水量。當年河南洪災造成302人死亡，50人失蹤，3萬多間房屋倒塌，直接經濟損失高達176.8億美元。根據亞洲開發銀行的數據，中國2019年災害造成的經濟損失高達475億美元，而來自中國應急管理部的數據是，當年災害造成直接損失為3270.9億元。

挑戰愈發嚴峻：抗災救災的公共財政缺口，與頻次高、強度大的氣候災害

國際經驗表明，與災害相關的預算和融資工具可分為兩類：

一類是風險自留工具，即通過建立用于防災救災的儲備基金，對所發生災害的損失進行補償，如編制與預防災害風險相關的預算項目和儲備金，對災害發生后的各項資金使用進行配置，常見的操作方式包括發行政府債券作為災后借款等；

另一類是風險轉移工具，即通過傳統保險、參數保險、巨災債券等保險掛鉤債券，對災害風險進行分散、轉移或對沖。前者通常適用于發生頻率高但強度相對較低的災害，后者則常被用于應對發生頻率低但強度高的災害。

一種普遍的誤解是，政府的財政儲備有能力應對所有氣候災害。事實上，對全球所有政府而言，這都不是容易做到的。

這是因為，發生災害和相關危機時，相應經濟支持和援助所需的財政資金，都可被視為政府表外或有債務。可簡單理解為，政府正常開支之外的額外負擔。更不用說，大規模或高頻次的氣候災害發生時，需要用于救災的財政資金，通常遠遠超出正常財政能力。從更現實的角度看，許多國家的預算本已受到限制，經歷其他經濟社會危機（如全球大流行的公共衛生事件）后，財政空間進一步緊張，這種情況下，氣候災害的突發性和不可預測性使得原本有限的財政資源面臨更大壓力。

亞洲開發銀行在一份名為《從大流行到增強抗災能力：加強中國的災害風險融資》的報告中披露，在中國，氣候災害正成為最主要的災害風險，歷史上造成了更多破壞，其帶來的經濟成本和死亡人數遠高于地震。

這份報告提到，中國的災害性天氣有其特征。遼河和海河平原、黃土高原、四川盆地和云貴高原常發生干旱災害；每年降水天數的增加對南方的影響大于北方；熱帶氣旋主要影響沿海地區；北方會出現沙塵暴天氣災害等。中國近百年來最嚴重的洪澇災害發生在1998年的嫩江、松花江、長江流域。29個自治區、省、市不同程度被淹。黑龍江、湖北、湖南、江西等省份受影響最大。造成2.23億人受災，4150人死亡，全國1.96億畝（1310萬公頃）土地被淹，3.18 億畝（2120 萬公頃）土地受到影響。大約685萬間房屋被毀，直接經濟損失高達480億美元。此外，還有1975年創紀錄的暴雨和洪水，河南駐馬店周圍60多座水壩倒塌，據報道造成約23萬人死亡。

該報告顯示，中國在2003年至2018年期間遭受了與洪水有關的災害。其中2010年、2013年和2016年損失尤其嚴重。這些情況由氣候變化導致的更多極端降雨而來，背后是更脆弱的環境和更大的風險敞口。

中國2003-2018年由氣候災害引發的經濟損失（以百萬人民幣計）  圖片來源：亞洲開發銀行報告Disaster Displacement in Asia and the Pacific——A Business Case for Investment in Prevention and Solutions

中國當前救災資金來源主要由三部分構成，即中央和地方各級政府的救災資金預算、社會捐贈和受災地區的群眾自救投入。

從公共財政角度看，中國政府的救災資金風險自留和補償的資金來源通常包括：編制占年度財政預算1%到3%的預算準備金，主要用于災害應急管理響應、農業救災援助等預算項目；由各級政府根據預算法留出應對災害等突發事件的預算穩定調節基金以及預留專項資金，例如專門用于救災的中央財政救災資金、農業防災救災資金、農業和洪澇災害救助資金等。

中國在中央層面，為減輕地方政府負擔，倡導通過建立資金直達災區和項目機制，由中央財政對受災較重省份的倒塌和嚴重損壞民房進行補貼救濟，對災毀農田和農業設施、水利設施安排災害防治補助資金。

支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力的項目建設，是補短板、強弱項、惠民生的重要安排，資金規模通常巨大。因此，國家通常通過各種財政赤字手段開展救災援助。例如，2023年中國政府決定第四季度增發國債10000億元，主要用于支持地方災后恢復重建和提升防災減災救災能力。這些資金全部通過轉移支付方式安排給地方，用于災后恢復重建，以及各項防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、城市排水防澇能力提升行動等。

面對當前氣候災害發生頻率高、損失大的情況，亟需探索構建與新形勢相匹配的氣候風險與融資的系統框架，探索政府財政資金和私營部門相結合的創新氣候風險投融資模式，以解決公共財政缺口大、應急資金水平不足的突出問題。

應對氣候災害風險：從事后救災到建立韌性的戰略轉變

當人們分析氣候風險時，一般參考氣候相關財務信息披露工作組（Task Force on Climate-Related Financial Disclosure，TCFD）的相關標準。這是2015年由G20成員國組成的金融穩定理事會在第21屆聯合國氣候變化大會設立的組織，旨在通過制定統一的氣候變化相關信息披露框架，幫助投資者、貸款人和保險公司等金融機構合理評估氣候變化相關風險及機遇。

按照TCFD的標準，可將氣候相關風險分為物理風險與轉型風險兩大類。所謂物理風險，是氣候變化直接帶來的風險，通常分為短期和長期兩種。短期風險通常是由事件觸發帶來的風險，例如洪水颶風等極端天氣；長期風險則是氣候變化的長期積累帶來的全球升溫、海平面上升等。

轉型風險則更多與產業和經濟發展相關聯，例如政府和企業如何應對氣候變化的政策、法律、技術、市場、聲譽挑戰等。

本文討論的氣候災害，正是氣候變化物理風險直接導致的惡性后果，同時與氣候變化轉型風險息息相關。

應對氣候災害風險管理時，傳統的資金籌集和分配手段存在很多問題。

首先是，公共資金的使用效率問題。主要表現為，很多政府將更多資金投入在救災而非防災領域。全球領先的風險管理和保險顧問機構馬什·麥克倫南（Marsh McLennan）的報告披露，全球范圍內，只有12%的災害管理資金用途致力于增強防御災害的韌性，其余均用于災后響應和恢復。

研究顯示，綜合考慮風、洪水、地震和火災造成的自然災害損失來建模發現，在針對降低風險的環節平均每投資1美元可獲得13美元回報，從投資回報率（Return-on-investment, ROI）的財務指標視角看，這顯然非常值得。但現實是，幾乎90%的資金并未投資在建立氣候韌性方面。

除了對公共資金的低效使用外，另一個重要問題是，過度強調事后救災可能導致更多道德風險。例如，2005年美國政府問責辦公室的審計發現，為卡特里娜颶風和麗塔颶風的受災者提供的60億美元聯邦緊急救濟款項中，有多達14億美元被用于不當或欺詐性付款。

全球越來越多的政府、金融機構和國際組織，正在將建立應對氣候災害風險的韌性作為首要戰略。在城市領域，韌性（或稱為彈性，復原力）通常被認為是城市系統在應對急性沖擊或慢性壓力時的復原能力。這一概念在氣候議題上也是同樣，氣候的物理風險通常表現為極端降水等急性沖擊和全球升溫等慢性壓力，構建應對物理風險的復原能力即建立應對氣候變化的韌性。從被動應對災后修復到主動建立氣候韌性，是戰略方向的重要轉變，也是當前氣候災害投融資的發展重點。這種轉向，需要公共部門和私營部門開展創新合作。我們后面還會展開分析和論述。

[作者段心凱，碩士畢業于清華大學經管學院及牛津大學布拉瓦尼克政府管理學院，英國外交部志奮領學者，研究方向為氣候投融資、可持續發展戰略及ESG國際比較研究，曾任國家發改委城市中心國際合作項目總監、萬科集團南方區域產業合作首席合伙人，現任Ecopivot（香港）董事總經理，專注于ESG信息披露與整合投資咨詢。]