自然災(zāi)害中，離開家鄉(xiāng)的人。傅蓓夢 圖

今年進(jìn)入汛期以來，中國已有多地出現(xiàn)極端天氣和洪澇災(zāi)害。從防災(zāi)救災(zāi)的角度，如何創(chuàng)新氣候投融資工具，以應(yīng)對全球氣候變化所致的氣候?yàn)?zāi)害頻次高、強(qiáng)度大等問題，是值得政府和私人部門關(guān)注的重要課題。

氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)，帶來巨大經(jīng)濟(jì)和社會損失

聯(lián)合國氣候行動高級別倡導(dǎo)者（the UN Climate Change High-Level Champions）、聯(lián)合國復(fù)原力競賽（the UN Race to Resilience）、艾德里安·阿爾什特-洛克菲勒基金會復(fù)原力中心（the Adrienne Arsht-Rockefeller Foundation Resilience Center）和馬什·麥克倫南（Marsh McLennan）的聯(lián)合倡議報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，過去50年中，全球與天氣相關(guān)的災(zāi)害數(shù)量增加了五倍，氣候變化是主要驅(qū)動因素。當(dāng)前全球平均氣溫相對工業(yè)化前水平升高1.1攝氏度，氣候變暖進(jìn)一步加劇了氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生的數(shù)量和嚴(yán)重程度，例如2010年與氣候相關(guān)的災(zāi)害平均數(shù)量是1970年的五倍。

與天氣有關(guān)的災(zāi)害的歷史數(shù)據(jù)。圖片 來源：Building a climate resilient future——Five priorities for the global insurance industry，the UN Climate Change High-Level Champions, the UN Race to Resilience, the Adrienne Arsht-Rockefeller Foundation Resilience Center, and Marsh McLennan. 

世界銀行全球減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)框架（又稱“全球減災(zāi)與恢復(fù)基金”，Global Facility for Disaster Reduction and Recovery，GFDRR）的報(bào)告顯示，從全球看， 2000-2019年期間，干旱和洪水造成的有記錄損失是7640億美元，僅風(fēng)暴就造成13900億美元損失，其中大部分來自與風(fēng)暴相關(guān)的洪水災(zāi)害。此外，洪水和干旱等氣候?yàn)?zāi)害還產(chǎn)生了廣泛的其他破壞性影響。如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的破壞、全球供應(yīng)鏈的中斷以及疾病和其他公共衛(wèi)生成本的增加。其中受影響最嚴(yán)重的，通常是貧困和邊緣化人口，如災(zāi)害導(dǎo)致的流離失所。亞洲開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)顯示，2010-2021年期間，亞太地區(qū)共有2.253億人流離失所，主要由與天氣有關(guān)的災(zāi)害引發(fā)，其中中國大陸因自然災(zāi)害導(dǎo)致的流離失所人數(shù)為7000萬（下圖）。

亞太地區(qū)因?yàn)?zāi)害在國內(nèi)流離失所的數(shù)據(jù)（2010-2021）  圖片來源： 亞洲開發(fā)銀行報(bào)告 From Pandemic to Greater Resilience：Enhancing Disaster Risk Financing in the People’s Republic of China

很多人對2021年7月河南省遭遇突發(fā)特大暴雨的受災(zāi)情況記憶猶新。鄭州市24小時(shí)內(nèi)降水量超過610毫米，相當(dāng)于通常情況下一年的降水量。當(dāng)年河南洪災(zāi)造成302人死亡，50人失蹤，3萬多間房屋倒塌，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)176.8億美元。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)，中國2019年災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)475億美元，而來自中國應(yīng)急管理部的數(shù)據(jù)是，當(dāng)年災(zāi)害造成直接損失為3270.9億元。

挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻：抗災(zāi)救災(zāi)的公共財(cái)政缺口，與頻次高、強(qiáng)度大的氣候?yàn)?zāi)害

國際經(jīng)驗(yàn)表明，與災(zāi)害相關(guān)的預(yù)算和融資工具可分為兩類：

一類是風(fēng)險(xiǎn)自留工具，即通過建立用于防災(zāi)救災(zāi)的儲備基金，對所發(fā)生災(zāi)害的損失進(jìn)行補(bǔ)償，如編制與預(yù)防災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的預(yù)算項(xiàng)目和儲備金，對災(zāi)害發(fā)生后的各項(xiàng)資金使用進(jìn)行配置，常見的操作方式包括發(fā)行政府債券作為災(zāi)后借款等；

另一類是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具，即通過傳統(tǒng)保險(xiǎn)、參數(shù)保險(xiǎn)、巨災(zāi)債券等保險(xiǎn)掛鉤債券，對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散、轉(zhuǎn)移或?qū)_。前者通常適用于發(fā)生頻率高但強(qiáng)度相對較低的災(zāi)害，后者則常被用于應(yīng)對發(fā)生頻率低但強(qiáng)度高的災(zāi)害。

一種普遍的誤解是，政府的財(cái)政儲備有能力應(yīng)對所有氣候?yàn)?zāi)害。事實(shí)上，對全球所有政府而言，這都不是容易做到的。

這是因?yàn)椋l(fā)生災(zāi)害和相關(guān)危機(jī)時(shí)，相應(yīng)經(jīng)濟(jì)支持和援助所需的財(cái)政資金，都可被視為政府表外或有債務(wù)。可簡單理解為，政府正常開支之外的額外負(fù)擔(dān)。更不用說，大規(guī)模或高頻次的氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生時(shí)，需要用于救災(zāi)的財(cái)政資金，通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出正常財(cái)政能力。從更現(xiàn)實(shí)的角度看，許多國家的預(yù)算本已受到限制，經(jīng)歷其他經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)（如全球大流行的公共衛(wèi)生事件）后，財(cái)政空間進(jìn)一步緊張，這種情況下，氣候?yàn)?zāi)害的突發(fā)性和不可預(yù)測性使得原本有限的財(cái)政資源面臨更大壓力。

亞洲開發(fā)銀行在一份名為《從大流行到增強(qiáng)抗災(zāi)能力：加強(qiáng)中國的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資》的報(bào)告中披露，在中國，氣候?yàn)?zāi)害正成為最主要的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，歷史上造成了更多破壞，其帶來的經(jīng)濟(jì)成本和死亡人數(shù)遠(yuǎn)高于地震。

這份報(bào)告提到，中國的災(zāi)害性天氣有其特征。遼河和海河平原、黃土高原、四川盆地和云貴高原常發(fā)生干旱災(zāi)害；每年降水天數(shù)的增加對南方的影響大于北方；熱帶氣旋主要影響沿海地區(qū)；北方會出現(xiàn)沙塵暴天氣災(zāi)害等。中國近百年來最嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害發(fā)生在1998年的嫩江、松花江、長江流域。29個自治區(qū)、省、市不同程度被淹。黑龍江、湖北、湖南、江西等省份受影響最大。造成2.23億人受災(zāi)，4150人死亡，全國1.96億畝（1310萬公頃）土地被淹，3.18 億畝（2120 萬公頃）土地受到影響。大約685萬間房屋被毀，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)480億美元。此外，還有1975年創(chuàng)紀(jì)錄的暴雨和洪水，河南駐馬店周圍60多座水壩倒塌，據(jù)報(bào)道造成約23萬人死亡。

該報(bào)告顯示，中國在2003年至2018年期間遭受了與洪水有關(guān)的災(zāi)害。其中2010年、2013年和2016年損失尤其嚴(yán)重。這些情況由氣候變化導(dǎo)致的更多極端降雨而來，背后是更脆弱的環(huán)境和更大的風(fēng)險(xiǎn)敞口。

中國2003-2018年由氣候?yàn)?zāi)害引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失（以百萬人民幣計(jì)）  圖片來源：亞洲開發(fā)銀行報(bào)告Disaster Displacement in Asia and the Pacific——A Business Case for Investment in Prevention and Solutions

中國當(dāng)前救災(zāi)資金來源主要由三部分構(gòu)成，即中央和地方各級政府的救災(zāi)資金預(yù)算、社會捐贈和受災(zāi)地區(qū)的群眾自救投入。

從公共財(cái)政角度看，中國政府的救災(zāi)資金風(fēng)險(xiǎn)自留和補(bǔ)償?shù)馁Y金來源通常包括：編制占年度財(cái)政預(yù)算1%到3%的預(yù)算準(zhǔn)備金，主要用于災(zāi)害應(yīng)急管理響應(yīng)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)援助等預(yù)算項(xiàng)目；由各級政府根據(jù)預(yù)算法留出應(yīng)對災(zāi)害等突發(fā)事件的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及預(yù)留專項(xiàng)資金，例如專門用于救災(zāi)的中央財(cái)政救災(zāi)資金、農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)資金、農(nóng)業(yè)和洪澇災(zāi)害救助資金等。

中國在中央層面，為減輕地方政府負(fù)擔(dān)，倡導(dǎo)通過建立資金直達(dá)災(zāi)區(qū)和項(xiàng)目機(jī)制，由中央財(cái)政對受災(zāi)較重省份的倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞民房進(jìn)行補(bǔ)貼救濟(jì)，對災(zāi)毀農(nóng)田和農(nóng)業(yè)設(shè)施、水利設(shè)施安排災(zāi)害防治補(bǔ)助資金。

支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的項(xiàng)目建設(shè)，是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生的重要安排，資金規(guī)模通常巨大。因此，國家通常通過各種財(cái)政赤字手段開展救災(zāi)援助。例如，2023年中國政府決定第四季度增發(fā)國債10000億元，主要用于支持地方災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。這些資金全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，用于災(zāi)后恢復(fù)重建，以及各項(xiàng)防洪治理工程、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程、城市排水防澇能力提升行動等。

面對當(dāng)前氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生頻率高、損失大的情況，亟需探索構(gòu)建與新形勢相匹配的氣候風(fēng)險(xiǎn)與融資的系統(tǒng)框架，探索政府財(cái)政資金和私營部門相結(jié)合的創(chuàng)新氣候風(fēng)險(xiǎn)投融資模式，以解決公共財(cái)政缺口大、應(yīng)急資金水平不足的突出問題。

應(yīng)對氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)：從事后救災(zāi)到建立韌性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

當(dāng)人們分析氣候風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一般參考?xì)夂蛳嚓P(guān)財(cái)務(wù)信息披露工作組（Task Force on Climate-Related Financial Disclosure，TCFD）的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這是2015年由G20成員國組成的金融穩(wěn)定理事會在第21屆聯(lián)合國氣候變化大會設(shè)立的組織，旨在通過制定統(tǒng)一的氣候變化相關(guān)信息披露框架，幫助投資者、貸款人和保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)合理評估氣候變化相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及機(jī)遇。

按照TCFD的標(biāo)準(zhǔn)，可將氣候相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分為物理風(fēng)險(xiǎn)與轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)兩大類。所謂物理風(fēng)險(xiǎn)，是氣候變化直接帶來的風(fēng)險(xiǎn)，通常分為短期和長期兩種。短期風(fēng)險(xiǎn)通常是由事件觸發(fā)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，例如洪水颶風(fēng)等極端天氣；長期風(fēng)險(xiǎn)則是氣候變化的長期積累帶來的全球升溫、海平面上升等。

轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)則更多與產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，例如政府和企業(yè)如何應(yīng)對氣候變化的政策、法律、技術(shù)、市場、聲譽(yù)挑戰(zhàn)等。

本文討論的氣候?yàn)?zāi)害，正是氣候變化物理風(fēng)險(xiǎn)直接導(dǎo)致的惡性后果，同時(shí)與氣候變化轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)。

應(yīng)對氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)，傳統(tǒng)的資金籌集和分配手段存在很多問題。

首先是，公共資金的使用效率問題。主要表現(xiàn)為，很多政府將更多資金投入在救災(zāi)而非防災(zāi)領(lǐng)域。全球領(lǐng)先的風(fēng)險(xiǎn)管理和保險(xiǎn)顧問機(jī)構(gòu)馬什·麥克倫南（Marsh McLennan）的報(bào)告披露，全球范圍內(nèi)，只有12%的災(zāi)害管理資金用途致力于增強(qiáng)防御災(zāi)害的韌性，其余均用于災(zāi)后響應(yīng)和恢復(fù)。

研究顯示，綜合考慮風(fēng)、洪水、地震和火災(zāi)造成的自然災(zāi)害損失來建模發(fā)現(xiàn)，在針對降低風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)平均每投資1美元可獲得13美元回報(bào)，從投資回報(bào)率（Return-on-investment, ROI）的財(cái)務(wù)指標(biāo)視角看，這顯然非常值得。但現(xiàn)實(shí)是，幾乎90%的資金并未投資在建立氣候韌性方面。

除了對公共資金的低效使用外，另一個重要問題是，過度強(qiáng)調(diào)事后救災(zāi)可能導(dǎo)致更多道德風(fēng)險(xiǎn)。例如，2005年美國政府問責(zé)辦公室的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，為卡特里娜颶風(fēng)和麗塔颶風(fēng)的受災(zāi)者提供的60億美元聯(lián)邦緊急救濟(jì)款項(xiàng)中，有多達(dá)14億美元被用于不當(dāng)或欺詐性付款。

全球越來越多的政府、金融機(jī)構(gòu)和國際組織，正在將建立應(yīng)對氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的韌性作為首要戰(zhàn)略。在城市領(lǐng)域，韌性（或稱為彈性，復(fù)原力）通常被認(rèn)為是城市系統(tǒng)在應(yīng)對急性沖擊或慢性壓力時(shí)的復(fù)原能力。這一概念在氣候議題上也是同樣，氣候的物理風(fēng)險(xiǎn)通常表現(xiàn)為極端降水等急性沖擊和全球升溫等慢性壓力，構(gòu)建應(yīng)對物理風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)原能力即建立應(yīng)對氣候變化的韌性。從被動應(yīng)對災(zāi)后修復(fù)到主動建立氣候韌性，是戰(zhàn)略方向的重要轉(zhuǎn)變，也是當(dāng)前氣候?yàn)?zāi)害投融資的發(fā)展重點(diǎn)。這種轉(zhuǎn)向，需要公共部門和私營部門開展創(chuàng)新合作。我們后面還會展開分析和論述。

[作者段心凱，碩士畢業(yè)于清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院及牛津大學(xué)布拉瓦尼克政府管理學(xué)院，英國外交部志奮領(lǐng)學(xué)者，研究方向?yàn)闅夂蛲度谫Y、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及ESG國際比較研究，曾任國家發(fā)改委城市中心國際合作項(xiàng)目總監(jiān)、萬科集團(tuán)南方區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作首席合伙人，現(xiàn)任Ecopivot（香港）董事總經(jīng)理，專注于ESG信息披露與整合投資咨詢。]