【編者的話】

“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京滬之間”系列于2024年5月17日正式啟動。“京滬之間”旨在解析中央政策，探討上海思路。

第一場研討會，暢談中國經濟轉型中的上海戰略。第二場研討會，聚焦國際金融中心建設。第三場研討會，關注科技金融。第四場研討會，關注新稅制與新業態。

我們邀請了中國社會科學院財政稅收研究中心主任楊志勇，中國人民大學財稅研究所執行所長呂冰洋，對外經濟貿易大學政府管理學院院長李明與國務院發展研究中心宏觀經濟研究部二級巡視員、研究員張俊偉。

以下為呂冰洋演講精要。呂冰洋分析了“一地一制”財政體制的優點與不足，中國稅收制的特點及改革方向。

中國人民大學財稅研究所執行所長呂冰洋    澎湃新聞記者 權義 圖

財政激勵制與“一地一制”的財政體制

三中全會多次提出政府間財政關系改革，如適當加強中央事權、提高中央財政支出比例、增加地方自主財力，拓展地方稅源、優化共享稅分享比例等。政府間財政關系在我國稱之為財政體制，它由財政事權、財權和轉移支付組成。政府間財政關系是調動各級政府積極性的核心體制.會深刻地影響各級政府行為，塑造政府與市場關系，影響公共產品提供、經濟發展、地區均衡甚至政治穩定等。雖然財政體制可實現多重目標，但是我國長期以經濟建設為中心的發展導向，使得財政體制更注重調動各級地方政府發展經濟積極性，由此形成獨具中國特色的財政激勵制，這一點體現在大量財政體制文件中。

1988年國務院發布的《關于地方實行財政包干辦法的決定》指出，財政包干制“調動了地方增產節約、增收節支的積極性，促進了國民經濟的發展”，并指明進一步改革是“為了穩定中央與地方的財政關系，進一步調動地方的積極性”。

1993年發布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》指出，分稅制“正確處理中央與地方的分配關系，調動兩個積極性”，“考慮地方利益，調動地方發展經濟、增收節支的積極性”。

2016年國務院出臺的《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》指出，“適當提高地方按稅收繳費地分享增值稅的比例，有利于調動地方發展經濟和培植財源的積極性，緩解當前經濟下行壓力”。

2019年國務院印發的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》指出，要“保持增值稅‘五五分享’比例穩定”，為的是“鼓勵地方在經濟發展中培育和拓展稅源，增強地方財政‘造血’功能，營造主動有為、競相發展、實干興業的環境”。

從中國現實看，省級政府在四級政府中處于重要地位，向上能夠與中央就各分配比例進行談判，向下能夠主導省以下各層級政府各收入的分配比例關系。在中央與省的稅收收入分配比例結構較為固定的前提下，省與地方之間可進行更頻繁的談判來穩定省本級在稅收收入分配中得到部分。體制會層層傳導，地級市與所轄區縣之間，縣與鄉鎮之間，都有相應的適用每個地區的財政體制。并且，由于財政收入來源的多樣性，財政體制會針對不同稅種、不同收費或基金收入、不同產業采取不同的政府間收入分配方式，這使得從市縣政府角度看，財政體制幾乎可以說是“一地一制”。這種“一地一制”的做法好處是，它能夠根據各地區條件，因地制宜地調動地方的積極性，但制度成本較高，導致了一系列問題。

首先，地區之間開展激烈的稅收競爭，妨礙了統一大市場建設。這種以調動地方發展經濟積極性為主的財政體制，在中國經濟高速增長階段時是利大于弊的，因此那時經濟發展的預見性較明確，經濟增長方式主要靠要素投入，每個地方政府比較了解當地資源稟賦，政府能夠根據當時經濟社會條件來吸引投資，推動當地經濟增長所帶來的好處大于全局資源配置效率損失。但是，當中國經濟進入高質量發展階段，從以要素驅動式增長轉入創新式增長、轉入以雙循環格局推動增長的時候，財政激勵制會因為惡性稅收競爭而產生更大范圍的資源配置效率損失。

其次，大量的非政治性稅收返還降低了政府可用財力水平。地方政府為了吸引外地企業到本地投資，常常會給予企業一定的非正式稅收返還，既然稱為“非正式”，就意味著地方政府會靈活運用多種財政支出手段將稅收返還給企業，它就很難通過稅收檢查制止這種行為。而隨著企業投資收益率下降，企業會越來越追求以稅收優惠形式取得競爭優勢。目前尚無公開數據測算非正式稅收返還規模有多大，通過各方面信息了解，其規模是很驚人的。這導致了各級政府正式可用財力的減少和稅收運行的非規范化。

要高度關注財政可持續性問題

在三中全會《決定》中，其中一個重要潛臺詞是增強財政可持續性。財政可持續性反映著國家財政的存續狀態或能力，財政可持續性的強弱關系到作為國家治理基礎和重要支柱的財政作用發揮程度，進而關系到國家發展戰略實現、各級政府職能履行、經濟和社會發展等重大問題。中國在持續多年實施大規模減稅降費退稅政策后，財政收入增長率放緩、財政剛性支出增長、收支增速持續倒掛等導致財政收支矛盾異常尖銳。財政安全是最具底線意義的安全，財政可持續性的強弱是保障財政安全的關鍵一環。

財政可持續性是當前和未來政策制定的核心。《決定》中關于加強財政資源和預算統籌、統一預算分配權和地方稅問題的討論，其落腳點都是實現長期的財政健康。財政收入的主要來源是稅收，稅收是討論財政可持續性的核心。這就涉及到宏觀稅負問題的討論，關于宏觀稅負的大小，社會爭議的焦點主要是大口徑的政府收入來源和統計范圍。為避免爭議，我更愿意用國民收入分配格局框架分析，因為它真實反映政府、企業和居民的可支配收入水平。統計結果顯示，近十年來，政府和居民在國民收入分配格局中的份額下降，而企業和金融部門分配份額在上升，這種國民收入分配格局的變化，必然會對投資、消費等行為產生重要影響。而政府可支配收入占比的下降，也對各級政府職能履行造成較大的制約。

政府可支配收入占比下降的重要原因是過于強調稅收的調節作用。它反映在兩方面，一是在地方政府層面，地方政府過于強調非正式稅收返還在招商引資中的作用。當然，從每個地方政府角度看是合理的，因為它畢竟給當地帶來好處，但局部最優有可能導致全局損失，這實際上是“囚徒困境”的一種體現。二是在產業政策層面，過于強調通過稅收優惠政策來推動產業發展。目前稅收優惠政策數量眾多，存在補丁化、碎片化傾向。過度強調稅收調節作用不但會降低政府可用財力，而且從全局看未必會帶來經濟效率提高，因為它會導致不同行業、不同企業之間稅收待遇的不一致，違背稅收中性原則。這種優惠政策的多樣性會對企業的經營決策和資源配置產生影響，同時也增加了稅收制度的復雜性。

此外，企業所得稅漏損的問題也值得關注。有關統計數據顯示，中國企業應納稅率與實繳稅款之間的差異較大，其原因待深入研究。企業稅率差異可能由多種因素導致，包括稅收優惠政策、稅法與會計準則的差異，以及年度稅收調整等。這些因素共同作用，形成了企業間稅率的多樣性。為了深入理解這一現象，需要進行深入實證研究，而不僅僅是依賴單一的數字指標做判斷。

關鍵稅種的政策分析與改革建議

近年來，關于增值稅的政策調整措施不少，如降低增值稅標準稅率，提高小規模納稅人起征點，提高一般納稅人的認定標準，加大增值稅留抵退稅力度等，目的是通過降低企業成本來激發企業活力。從世界范圍對增值稅的研究看，不少問題并沒有得到理論上的準確回答。如，增值稅轉嫁方向和程度如何？增值稅是企業還是消費者承擔？稅收轉嫁是否會受經濟形勢、價格水平的影響？增值稅減稅是否會降低企業成本？增值稅減稅對企業的影響機制是提高企業投資的邊際收益還是增加現金流？即使是增加現金流，在經濟下行期，企業現金流增加是優先用于還債還是投資？等等。

稅收政策的制定應當基于對經濟環境和企業行為的深入理解。在沒有充分理解稅收政策對經濟影響的情況下，不應倉促推行稅收政策調整。在理論不明確的背景下，應發揮增值稅的籌集財政收入功能。

另外，從長遠來看，增值稅是稅源可能趨于萎縮的稅種。有幾個原因：消費型增值稅稅基本身就比生產型增值稅窄；一般納稅人認定標準高，小規模納稅人多；未來服務業占比會越來越高，制造業占比會相對下降；消費和服務形式趨于多元化，可稅形式的稅源減少等。增值稅是我國第一大稅種，如果增值稅收入下降，會對財政可持續性造成很大影響，這是值得高度關注的。

三中全會提出“推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方”，消費稅改革問題引起廣泛關注。消費稅在理論上包括選擇性消費稅和一般性消費稅。選擇性消費稅通過實施差別稅率對特定商品或服務進行征稅，旨在實現調節功能，通常作為中央稅種以保證政策的統一性和有效性。一般性消費稅則采用統一稅率對廣泛商品和服務征稅，適合作為地方稅種，因為它能夠為地方政府提供穩定的財政收入。在中國，目前實行的是選擇性消費稅，而非一般性消費稅。二者在稅收政策設計上存在差異。因此將消費稅征稅環節下移至零售階段并作為地方稅種的策略，僅適用于有限的稅目，并且在實施過程中需細致考量稅收競爭、征管成本、地區間稅收分配不均、小規模納稅人逃稅問題，以及可能鼓勵的廠家直銷模式等多重因素。

同時，消費稅的收入來源和規模可能因消費者偏好的變化而發生變化。例如，隨著電子煙的興起，傳統煙草的消費可能會減少，這可能會影響消費稅的收入。同樣，酒類消費的變化也可能影響消費稅的收入結構。據《中國酒業“十四五”發展指導意見（征求意見稿）》分析，白酒消費增長潛力遠低于葡萄酒和黃酒。

在探討個人所得稅的功能與改革方向時，首先明確其在財政體系中的定位。個人所得稅的核心定位應是以籌集財政收入為主，以發揮精準調節為輔，而非主要作為收入再分配的工具。各國經驗表明，調節收入分配主要靠社會保障、最低工資法、縮小城鄉差距、縮小地區差距等這樣的公共政策。即使是考慮個人所得稅的調節收入分配作用，它主要靠個人所得稅的平均稅率提高，而非稅收累進性提高上。換句話說，個人所得稅調節整體收入分配的效果，主要取決于納稅群體的擴大，而非對已有納稅群體不斷提高累進稅率上。目前不少社會人士鼓吹提高個人所得稅起征點和提高專項扣除標準，實際上他們并不了解個人所得稅調節收入分配機制和納稅群體分布狀況，所提改革建議實際上與他們所要達到的目標正好相反。

《決定》提出“優化共享稅分享比例”，優化方向沒明確。從當前財政體制看，無論是提高還是降低共享稅分享比例，均是利弊并存，需要細致研究。除了優化分享比例外，還可以考慮優化分享原則。目前地方政府是按生產地原則分享稅收，還可以考慮按消費地原則、人口原則和域外原則分享稅收。消費地原則依據的是當地所產生的消費總額，其優點在于引導地方政府改善消費環境，并產生縮小地區財力差距效果。人口原則依據的是當地人口總數，有助于鼓勵地方政府改善公共服務，也會產生縮小地區財力差距效果。域外原則是根據增值稅發票信息將產品的銷售劃分為轄區內和轄區外銷售，該比例即作為增值稅分享依據，前者歸中央政府，后者歸地方政府。域外原則的優點在于計算簡便，能夠在保護地方積極性的同時避免地區間惡性稅收競爭。

稅制結構的特點與改革方向

中國稅制結構有兩個特點：一是稅收集中在國民收入循環上游環節。二是稅收以企業納稅人為主。

在多數發達國家，稅收主要集中在國民收入循環的中下游環節，即所得、消費和積累環節，而中國稅收主要集中在生產環節。這種稅制有利于提高稅收征管效率，但是對提高經濟效率是不利的，因為生產環節是價值創造環節，稅收集中在這個環節會抑制企業競爭力和經濟效率。

但是征稅環節下移不是簡單的事，它涉及到稅制的深層次變革。稅收不僅是政府籌集財政收入的手段，也是政府與社會互動、各社會群體利益協調的重要紐帶。稅收制度的調整可能會觸及不同社會群體的利益，因此在設計稅制時需要考慮其對社會各階層的影響。

稅制結構的改革方向，可以從以下幾個方面入手：提高稅收籌集財政收入能力；征稅環節向國民收入環節下游轉移；提高居民納稅占比；稅基向消費（服務）和財富轉移。隨著大眾消費時代到來和人口老齡化，可以探索開征一般性消費稅（或零售稅）。

國強與民富并不是矛盾的。財政社會學開拓者熊彼特認為，“只有建立在最廣泛政治基礎上的強勢政府、能讓公眾感受到具有真正權力與領導能力的政府，才敢于去嘗試克服遇到的一切障礙”。要認識到，增強財政可持續性并非易事，這一過程需要建立在公眾認同和廣泛社會共識的基礎之上。著名經濟學家阿西莫格魯在研究各國經濟與財政關系時發現，經濟發展水平越高的國家，財政力量越強大，他在解釋這種現象時，提出了一個有意思的詞——“共識性強政府”。財政是一系列復雜的制度集合，幾乎每一項制度都是上下級政府關系、政府與社會關系、政府與市場關系的縮影，這些財政制度綜合起來就形成財稅體制，就使得“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一命題成為可能，就使得財稅體制改革在建設“共識性強政府”中發揮出巨大作用。顯然，改革不能一蹴而就，它是一件任重而道遠的事情。