一、城市道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

道路交通事故是威脅城市公共安全的重大因素，也是全球各國普遍重視的公共議題。

道路交通安全是世界性課題，世界衛(wèi)生組織將其定性為“公共衛(wèi)生危機(jī)”。該組織2015年發(fā)布的《道路安全全球現(xiàn)狀報(bào)告2015》顯示，2013年，全球180個(gè)國家有125萬人死于道路交通事故，其中低收入國家深受其害。聯(lián)合國2015年通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》要求，到2020年將全球道路交通事故傷亡人數(shù)減少一半。

中國是人口大國，也是汽車大國，道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)十分嚴(yán)峻。伴隨著中國的經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，中國城市的交通模式也在發(fā)生深刻變化，中國早已從過去的“自行車王國”一躍成為“車輪上的國家”。過去三十年，中國機(jī)動(dòng)車保有量呈爆炸式增長，道路交通安全挑戰(zhàn)也日趨嚴(yán)峻。如圖1所示，無論是民用汽車擁有量還是機(jī)動(dòng)車駕駛員的數(shù)量都在快速增長，至2017年已分別達(dá)到2.09億輛和3.60億人。

公安部發(fā)布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國民用汽車保有量達(dá)到2.4億輛，機(jī)動(dòng)車駕駛員達(dá)到4.09億人。

人多車多，使道路交通事故也頻發(fā)，道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)刻不容緩。官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示（見圖2），中國的道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)值得警惕，每年因?yàn)榈缆方煌ㄊ鹿识斐傻乃劳鋈藬?shù)達(dá)到六萬人。按照世界衛(wèi)生組織的估計(jì)，實(shí)際傷亡人數(shù)可能更高。比如，2013年世界衛(wèi)生組織根據(jù)其他國家的同類數(shù)據(jù)推斷，中國的道路交通事故死亡人數(shù)為26.14萬人。

觀察中國交通事故的官方數(shù)據(jù)，不難看到中國道路交通安全狀況發(fā)生了有意思的變化，即呈現(xiàn)出倒U型的變化特征。1990至2016年間，雖然中國機(jī)動(dòng)車保有量在不斷遞增，但是道路交通發(fā)生數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)和直接財(cái)產(chǎn)損失四項(xiàng)指標(biāo)在2002年達(dá)到峰值后，從2004年開始都呈逐年遞減的趨勢。但是進(jìn)入2010年以后，各項(xiàng)道路交通事故指標(biāo)的下降幅度收窄，表明進(jìn)入了較為穩(wěn)定的“高原期”。

值得警惕的是，中國道路交通事故死亡人數(shù)經(jīng)歷了2002年達(dá)到峰值、2003年下降、2004年回升、之后持續(xù)減少至保持平穩(wěn)的過程后，在2016年出現(xiàn)止降反升的態(tài)勢。到2017年，交通事故發(fā)生數(shù)總計(jì)20.3萬起，致死人數(shù)總計(jì)6.38萬人，致傷人數(shù)總計(jì)20.97萬人，造成直接財(cái)產(chǎn)損失總計(jì)12.13億元。這意味著道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)在近些年有反彈的跡象，也意味著確保道路交通安全面臨較大威脅。

特別是對(duì)車多人多的特大城市來說，道路交通安全事故頻仍，交通安全風(fēng)險(xiǎn)堪憂，風(fēng)險(xiǎn)治理的模式和手段都有待完善。因此，對(duì)中國特大城市道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)行針對(duì)性研究，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和政策意涵。

按照國務(wù)院的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，我們選取了城區(qū)常住人口在1000萬以上的7個(gè)超大城市和500萬至1000萬人的10個(gè)特大城市，對(duì)中國17個(gè)特（超）大城市的道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理狀況進(jìn)行研究。這些城市包括：北京、天津、上海、重慶、沈陽、哈爾濱、南京、蘇州、杭州、武漢、廣州、深圳、汕頭、佛山、東莞、成都、西安。（以下為方便行文，一律統(tǒng)稱為“特大城市”。）

二、特大城市道路交通安全狀況

從交通事故死亡人數(shù)的絕對(duì)值來看，同全國發(fā)展趨勢一樣，特大城市也出現(xiàn)了一個(gè)有趣的倒U型曲線特征。在交通事故領(lǐng)域，通常使用每萬車死亡人數(shù)或每十萬人死亡人數(shù)來衡量交通事故狀況。研究顯示，特大城市的一個(gè)整體變化趨勢是每萬車死亡人數(shù)逐年走低，特別是在2002年以來特別明顯。

在交通事故安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，哪些城市最嚴(yán)重？如圖3所示，以萬車交通事故死亡人數(shù)來衡量，重慶市是所有城市中唯一超過5人的，高居榜首。其次是佛山、汕頭、廣州和上海，在4至5人左右。多數(shù)城市集中在3人左右，北京接近2人，而深圳則低于2人（南京市當(dāng)年的數(shù)據(jù)缺失，所以未納入分析）。

如該圖所示，交通事故死亡率同民用汽車保有量存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，即機(jī)動(dòng)車保有量越多的城市，每萬車死亡人數(shù)反而越低。這意味著車多并非交通事故死亡的原因，隨著機(jī)動(dòng)車保有量的增長，許多城市都跨過了交通事故死亡人數(shù)高峰的“拐點(diǎn)”，開始進(jìn)入下行期。

數(shù)據(jù)分析顯示，無論是交通事故發(fā)生起數(shù)、受傷人數(shù)、死亡人數(shù)還是直接經(jīng)濟(jì)損失，在這些指標(biāo)上，中國特大城市都出現(xiàn)穩(wěn)步下行的趨勢，表明交通事故安全風(fēng)險(xiǎn)在逐步緩解。雖然在2000年前這些城市的交通安全事故風(fēng)險(xiǎn)都還在持續(xù)惡化，但是此后卻都不約而同地進(jìn)入了穩(wěn)定走低區(qū)間。

值得注意的是，在道路交通數(shù)據(jù)領(lǐng)域存在明顯的“數(shù)據(jù)打架”現(xiàn)象。無論是死亡還是受傷人數(shù)，公安部門與衛(wèi)生部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不一致。比如，公安部門數(shù)據(jù)顯示，2002至2007年，交通事故死亡人數(shù)累計(jì)顯著減少27%左右，但衛(wèi)生部門披露的數(shù)據(jù)則沒有明顯改變（減少8%且不顯著）。2007年衛(wèi)生部的死亡登記數(shù)據(jù)顯示有8.16萬人死于交通事故，但公安部的則為2.21萬人，公安部門的數(shù)據(jù)只有衛(wèi)生部門的三到六成。

中國道路交通事故的變化趨勢同發(fā)達(dá)國家的變化軌跡相似，即都出現(xiàn)了先增長后下降的倒U型分布特征。但是，道路交通事故的歷史走低趨勢并沒有持續(xù)，近年來的降低幅度明顯收窄，甚至出現(xiàn)反彈跡象，說明仍然需要警惕道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)的涌動(dòng)。

而且，盡管目前公安部門報(bào)告的數(shù)據(jù)讓我們得到一個(gè)值得樂觀的道路交通安全狀況，但是來自衛(wèi)生部門的數(shù)據(jù)卻說明道路交通事故仍然值得警惕。這意味著雖然總體向好，特大城市的交通安全風(fēng)險(xiǎn)仍然值得特別關(guān)注。

三、城市道路交通安全的關(guān)鍵隱患

研究顯示，中國城市道路交通安全治理存在四大隱患，包括數(shù)據(jù)失真與風(fēng)險(xiǎn)難判、風(fēng)險(xiǎn)治理的跨部門協(xié)調(diào)難、決策與管理的科學(xué)程度不夠、對(duì)道路交通行為改變的重視不夠。

首先是數(shù)據(jù)失真與風(fēng)險(xiǎn)難判，這使判斷準(zhǔn)確形勢并進(jìn)行精準(zhǔn)決策面臨難題。公安部門和衛(wèi)生部門對(duì)交通事故死亡的判斷依據(jù)不同，這使公安部門報(bào)告的數(shù)據(jù)可能是低估的。另一個(gè)可能的原因是，中國自上而下的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制設(shè)定了嚴(yán)苛的“死亡指標(biāo)”，塑造了公安部門傾向于“低報(bào)”交通事故死亡人數(shù)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，使統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)被人為操控，并導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的漏報(bào)、誤報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)和低報(bào)等問題。如果數(shù)據(jù)本身的質(zhì)量和可靠性問題得不到很好的解決，那么任何有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和政策效應(yīng)的討論都無法令人信服，并可能得出謬誤的結(jié)論。

其次是道路交通風(fēng)險(xiǎn)治理的跨部門協(xié)調(diào)難。在道路交通安全領(lǐng)域，跨部門協(xié)同是降低風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在，而跨部門協(xié)調(diào)難也是造成目前道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)居高不下的主要原因之一。目前，機(jī)動(dòng)車管理較為嚴(yán)格完善，汽車駕車者大體而言也較為遵守交通規(guī)則。但是助動(dòng)車、電動(dòng)自行車、自行車等，往往成為威脅交通安全的隱患，這些車輛的騎行者往往不遵守基本交通規(guī)則，亂闖紅燈嚴(yán)重，成為城市道路交通事故頻發(fā)的主要元兇之一。由于法律缺位和政府監(jiān)管不力，這方面的問題業(yè)已成為道路交通安全領(lǐng)域最值得關(guān)注的痼疾。

再次是決策與管理的科學(xué)程度不夠。目前的道路交通安全管理仍然體現(xiàn)出簡單粗放和手工作坊的特征，同科學(xué)決策和精準(zhǔn)管理還有很大距離。盡管相關(guān)部門都配備了最先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)，但是它們能否真正得到使用卻不得而知。道路交通安全領(lǐng)域積累了大量科學(xué)證據(jù)，但是卻并沒有得到充分的重視和應(yīng)用，存在嚴(yán)重的認(rèn)知-實(shí)踐鴻溝。

最后是對(duì)道路交通行為改變的重視不夠。道路交通事故的發(fā)生同人的因素密不可分，如駕駛員的駕駛技能不過關(guān)、疲勞駕駛，行人闖紅燈和橫穿馬路，電動(dòng)車和自行車逆行，等等。目前許多城市的交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理仍然存在自我封閉和簡單粗放的傾向，無法基于準(zhǔn)確和關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)研究，并基于這些科學(xué)證據(jù)進(jìn)行決策和優(yōu)化。

四、提升城市道路交通安全的對(duì)策建議

針對(duì)目前特大城市道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理所面對(duì)的挑戰(zhàn)，我們提出“四位一體”的政策建議，從目標(biāo)管理、跨部門協(xié)同、大數(shù)據(jù)技術(shù)和循證決策入手，推動(dòng)道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理持續(xù)優(yōu)化。

首先，加強(qiáng)目標(biāo)設(shè)定和績效管理。在道路交通安全領(lǐng)域，已有實(shí)踐和研究都顯示，為國家和地方政府設(shè)立目標(biāo)，有助于降低道路交通事故。瑞典等國家甚至設(shè)置了“零死亡”的目標(biāo)，宣布在2050年實(shí)現(xiàn)交通事故零死亡的愿景。盡管零死亡是遙不可及的目標(biāo)，但這種愿景和信念的驅(qū)動(dòng)，卻有助于在凝聚力量、獲得共識(shí)、贏得支持等方面取得長足進(jìn)步，并推動(dòng)交通安全風(fēng)險(xiǎn)降低。

目標(biāo)管理是績效管理的重要方式，即通過自上而下設(shè)定目標(biāo)，去推動(dòng)政府部門執(zhí)行政策和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。各級(jí)政府推行安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任考核，強(qiáng)化目標(biāo)設(shè)置與治理，可能有助于績效管理的作用發(fā)揮。目標(biāo)管理具有至關(guān)重要的意義，但是應(yīng)避免問責(zé)壓力導(dǎo)致的弄虛作假、欺上瞞下等目標(biāo)偏差現(xiàn)象的出現(xiàn)。

其次，強(qiáng)化跨部門協(xié)同治理道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)。在道路交通安全領(lǐng)域，跨部門協(xié)同至關(guān)重要。道確保路交通安全不只是交通部門一家的事情，而是有賴于所有相關(guān)部門，如城市規(guī)劃、道路設(shè)計(jì)、市政建設(shè)、法律執(zhí)行、醫(yī)療衛(wèi)生、公安等部門的參與和協(xié)同。2003年10月，國務(wù)院建立由公安部牽頭的全國道路交通安全工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，包括15個(gè)成員單位，2009年2月增至19家單位。

跨部門協(xié)同是道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵維度，應(yīng)秉持依法治理的原則，推動(dòng)跨部門聯(lián)動(dòng)。對(duì)于危害道路交通安全的“馬路殺手”，要聯(lián)合多個(gè)部門齊抓共管并嚴(yán)懲不貸。法律的威懾力和嚴(yán)懲不貸，會(huì)讓心存僥幸的人們有所忌憚，并更有可能遵章守法。比如，2011年5月執(zhí)行的“酒駕入刑”就是一個(gè)典型代表，說明依法聯(lián)合治理道路交通安全可以取得非常明顯的政策效果。

再次，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)智慧交通。在道路規(guī)劃、紅綠燈設(shè)置、提示標(biāo)識(shí)設(shè)計(jì)、交通警察巡邏與攝像頭監(jiān)控等方面，都可以基于大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新。至關(guān)重要的是，要將道路交通事故數(shù)據(jù)同其他來源的數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)，由此形成更有利用價(jià)值的信息，推動(dòng)道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理的智能化。如果能夠把有關(guān)道路交通事故的各類數(shù)據(jù)匯聚，并開發(fā)最有解釋力和預(yù)測力的算法，將為道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供智慧平臺(tái)，并極大程度降低道路交通事故發(fā)生率和致死率。

最后，加強(qiáng)道路交通安全領(lǐng)域的循證決策和管理。道路交通事故的發(fā)生離不開人的行為誘因，因此改變?nèi)说男袨橹陵P(guān)重要。除了強(qiáng)制性的法律和行政手段，還要應(yīng)用行為科學(xué)的研究證據(jù)（此即“循證”的本意），“順其自然”地干預(yù)人們的交通行為。比如，道路指示牌、路燈、斑馬線、緩沖帶、超速提醒等方面的信號(hào)設(shè)計(jì)，就應(yīng)能夠引起人的注意并產(chǎn)生影響人的行為的作用。這方面的投入微不足道，影響機(jī)制深藏不露，但政策效果卻妙不可言。需要在交通安全治理中引入循證思想，在推行政策之前開展大量的政策實(shí)驗(yàn)和相關(guān)研究，并基于證據(jù)去設(shè)計(jì)和執(zhí)行政策。

（本文原題“特（超）大城市道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)及其治理”，原載于《安全城市、平安生活：中國特（超）大城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理報(bào)告》，孫柏瑛等著，中國社會(huì)科學(xué)出版社2018年12月出版，頁10-32。由作者進(jìn)行一定簡化和改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）