· 在整改店招過程中，在整改決定權(quán)、設(shè)計(jì)方案決策、維護(hù)責(zé)任和成本分?jǐn)偟葐栴}上，“統(tǒng)一”店招可能讓一些商戶權(quán)利未得到充分保障，而責(zé)任加強(qiáng)的現(xiàn)象。這也是導(dǎo)致“統(tǒng)一”商戶的“備案”意愿不強(qiáng)的原因。

· 2021年后的店招管理強(qiáng)化了落地執(zhí)行的配套和要求，從“許可”改為“許可+告知承諾”方式，規(guī)范化、精細(xì)化管理程度更高了，但存在“設(shè)置人”是誰、基層政府與社會(huì)主體互動(dòng)協(xié)商是否充分等爭(zhēng)議。

· 店招“統(tǒng)一”的現(xiàn)象是店招相關(guān)法規(guī)和實(shí)踐的偏差，同時(shí)具有“一刀切”“層層加碼”兩種特性，其背后是官員考核制度設(shè)置和街鎮(zhèn)財(cái)力的變化。

· “政府出資、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、免費(fèi)安裝”的現(xiàn)行店招整治方式本身存有政府權(quán)責(zé)過大，設(shè)置人主體和責(zé)任不清等張力和問題。政府對(duì)“拆除和簡(jiǎn)單統(tǒng)一”的行為應(yīng)該保持審慎態(tài)度，同時(shí)應(yīng)該考慮更好適應(yīng)財(cái)政狀況波動(dòng)的監(jiān)管方式。

街市店鋪店招不僅是城市的“排面”，也是城市營商環(huán)境優(yōu)劣的體現(xiàn)。店招是否被整治甚至統(tǒng)一，被視為政府和市場(chǎng)邊界的表征。

在管理上，店招屬于戶外招牌的一種，上海作為人口密度高的超大城市，是中國最先將店招管理寫入地方性法規(guī)的城市。當(dāng)前的店招管理，也已融入在上海城市的“精細(xì)化管理”體系中。

2018年發(fā)生的南京西路店招砸人事件引起廣泛關(guān)注后，店招的安全問題受到關(guān)注；同年，店招統(tǒng)一或整治、更新現(xiàn)象伴隨“美麗街區(qū)”工程的推進(jìn)而在上海陸續(xù)出現(xiàn)。

目前上海的店招管理“倡導(dǎo)”已經(jīng)從簡(jiǎn)單的“統(tǒng)一”轉(zhuǎn)向個(gè)性化、特色化。然而，為何 “統(tǒng)一”型整改仍在繼續(xù)？政策意圖和實(shí)施效果是否出現(xiàn)了錯(cuò)位？商戶對(duì)此的感受又是什么？店招整改過程中，商戶的經(jīng)營權(quán)益是否得到保障？統(tǒng)一后的店招是否就納入了“規(guī)范管理”，并能保證安全、權(quán)責(zé)清晰？

本文呈現(xiàn)了2024年4月、5月黃浦、靜安、徐匯、虹口、松江及嘉定等區(qū)18家沿街商戶市場(chǎng)主體的對(duì)店招整改實(shí)踐的反饋，然后基于對(duì)上海市綠化與市容管理局（以下簡(jiǎn)稱“市綠容局”）景觀處的訪談，分析上海店招監(jiān)管的政策和邏輯，最后分析政策和實(shí)踐的偏差及原因，以求為改善店招監(jiān)管和街市營商環(huán)境提供借鑒。

商戶視角：權(quán)利弱化、責(zé)任加強(qiáng)的現(xiàn)象和問題

按照成本分?jǐn)倷C(jī)制、政府介入程度（或商戶自主度），店招整改可分為“自主”型、“訂制”型 和“統(tǒng)一”型。“自主”設(shè)置店招如果用布面店招（類似橫幅），需要支付6-8千元，是較為經(jīng)濟(jì)、實(shí)用的做法；但很多對(duì)門店形象、環(huán)境有較高要求的門店，委托第三方設(shè)計(jì)店招方案，一般成本為兩三萬元，主要花在設(shè)計(jì)、制作和材料費(fèi)、安裝費(fèi)上。而且后期維護(hù)、檢測(cè)也需要支付費(fèi)用。“訂制”型和“統(tǒng)一”型在前期不需要商戶支付前期的拆除、安裝費(fèi)用，或需支付部分店招個(gè)性化內(nèi)容制作費(fèi)用，同時(shí)會(huì)因統(tǒng)一拆除、施工導(dǎo)致營業(yè)流水損失。

“訂制”型店招（上二）和“自主”型店招（下四）。以下圖片若無說明均有澎湃研究所研究員呂正音攝。

商戶對(duì)店招整改的滿意程度，主要看其設(shè)計(jì)是否符合商戶經(jīng)營需求以及成本分?jǐn)偡绞健Ｊ苌虘粽J(rèn)可較多的是“訂制”型，通常給商戶提供底板顏色、字體位置、字體樣式大小等選項(xiàng)。不用付前期安裝等費(fèi)用且有一定自由度。威海路等路段均可看到類似案例。

”統(tǒng)一“型店招。

實(shí)踐中最多出現(xiàn)且受商戶詬病最多的是“統(tǒng)一”型，通常四五家商戶統(tǒng)一做方案，不提供每個(gè)商戶選擇，修改幾次方案后實(shí)施拆除更新。這種方式缺點(diǎn)是商戶自由度小,優(yōu)點(diǎn)是不用支付前期設(shè)計(jì)、安裝等費(fèi)用。瑞金二路、飛虹路等路段均可看到類似案例。

以下是商戶對(duì)店招整改方式的幾類質(zhì)疑，主要圍繞是否整改決定權(quán)在誰、設(shè)計(jì)方案由誰決定、后期維護(hù)責(zé)任、成本由誰投入。

（1）是否整改、整改多久主要由政府決定，商戶“被整改”情況普遍存在

不同類型的商戶對(duì)于自己門店招牌“應(yīng)該什么樣”，看法不盡相同。

商戶個(gè)性需求主要圍繞：字體內(nèi)容、字體大小樣式、檐口寬度和店內(nèi)裝修的契合度等。有商戶的老客戶多，店招整改要求很少，只關(guān)心“要不要自己花錢”，餐飲店、蔬菜生鮮店等即是如此；煙酒店、干洗店等商戶需要“大字招牌”做生意；電子電器店、布藝窗簾店本身防霉要求高，期望檐下空間進(jìn)深大，因?yàn)檫^窄的檐下空間更容易導(dǎo)致雨水飄進(jìn)門導(dǎo)致商品發(fā)霉、損壞；注重客戶體驗(yàn)的服裝店、美甲店認(rèn)為整改后“內(nèi)部裝修和外部裝修的連貫性”“出挑的環(huán)境”重要，希望與周圍小店區(qū)分開，“否則顧客不想上門”。所以，有商戶即使店招年久，也不愿意統(tǒng)一整改。

但大多數(shù)受訪商戶會(huì)提到，自己的意愿似乎“并不作數(shù)”。自己的店招要被拆，不是因?yàn)殇摻Y(jié)構(gòu)安全問題，而是“歷史風(fēng)貌”等有關(guān)市容市貌的原因，且“要拆了才知道”，同時(shí)提到“哪會(huì)那么好提前告知我們”，并似乎被迫承受了這一缺少提前告知、也沒有簽署同意環(huán)節(jié)的“被整改”。

有的商戶反映在店招被拆除后，并不清楚“做什么店招符合規(guī)范”，也不敢貿(mào)然做不符合要求的店招，導(dǎo)致商戶長期沒有店招，有損經(jīng)營。

對(duì)于店招是否要整改，商戶似乎被剝奪了提前知情、表示反對(duì)的權(quán)利，也缺少為自己的經(jīng)營所受負(fù)面影響提前考慮對(duì)策的彈性空間。

（2）設(shè)計(jì)方案樣式由第三方或政府決定，商戶協(xié)商意見采納率低

大部分商戶的意見采納率低、話語權(quán)缺失，導(dǎo)致店招難以滿足商戶個(gè)性化經(jīng)營需求。店招整治一般聘請(qǐng)第三方設(shè)計(jì)方案，涉及商戶、基層政府和設(shè)計(jì)師三方協(xié)商、互動(dòng)，從不同出發(fā)點(diǎn)來提出建議。街道和設(shè)計(jì)師重視整體市容街景美觀度，希望吸引品牌店入駐，增加游客、稅收，而街市商戶將經(jīng)營所需的功能性排序在前。

當(dāng)街道發(fā)展目標(biāo)較為超前于當(dāng)下發(fā)展階段時(shí)，會(huì)與商戶目標(biāo)相違背，造成商戶話語權(quán)“被迫缺失”，導(dǎo)致最終整改方案難以符合商戶個(gè)性化需求。

整改前確定施工時(shí)間、最終設(shè)計(jì)方案、簽訂協(xié)議等環(huán)節(jié)中，容易出現(xiàn)信息不透明、缺少告知，甚至說法模糊、具誤導(dǎo)性等協(xié)商不充分、簡(jiǎn)單化處理的傾向。“施工時(shí)并未采納商戶意見實(shí)施”“真實(shí)情況和效果圖存在較大差距”“沒有考慮遮蓋空調(diào)外機(jī)、外露電線或管道”“受信息誤導(dǎo)簽署同意改造承諾書”等問題均有商戶反映。

另外，在設(shè)計(jì)師、街道和商戶的三方互動(dòng)中投訴渠道不夠暢通，導(dǎo)致意見的“不被重視”和傳達(dá)不充分。讓商戶覺得“很不容易”且“影響生意”。區(qū)、街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門在公布信息時(shí)隨意缺漏、層層上報(bào)流程長、與第三方相互踢皮球等做法，客觀上阻撓了商戶“意見”的表達(dá)。僅撥打12345投訴解決存在成功個(gè)例。

（3）維護(hù)、檢測(cè)等長期維護(hù)責(zé)任由商戶負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)營

有“統(tǒng)一”整改過店招的沿街商戶反映，統(tǒng)一過的店招不到一年即出現(xiàn)“雨水滲漏，造成店招短路”“晚上亮不起來”。而負(fù)責(zé)店招整治工程的施工單位聯(lián)系方式在公開的告示是“空白”或“只有名稱沒有電話”。商戶自己“在店招底部開洞來排水”。這家店主認(rèn)為，整改的店招增加了實(shí)際維護(hù)投入，讓經(jīng)營成本上升。加上整改期間，更新施工“無招牌”期間客流損失“起碼一個(gè)月流水”等成本，商戶經(jīng)營易因此陷入脆弱狀態(tài)。

（4）商戶備案意愿不強(qiáng)

上述部分商戶對(duì)店招整治的負(fù)面感受，在日常經(jīng)營中多難以表達(dá)，除了偶爾媒體爆出較極端的事件，或極少數(shù)的12345投訴。商戶的不滿或體現(xiàn)在店招備案上。

備案并簽署告知承諾書，是政府整改后將店招設(shè)置主體責(zé)任移交給商戶的做法。于2023年開始，通過“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”結(jié)合的方式推行，意在優(yōu)化、簡(jiǎn)化商戶申請(qǐng)門檻和渠道。但市綠容局提供數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末全市約有35%商戶未備案。

細(xì)分到每個(gè)區(qū)，備案率也略有差異,有的達(dá)到70%-80%，有的僅30%。澎湃研究所研究員調(diào)研過的8家店招整治過的商戶中，3家不愿簽署，理由是“當(dāng)時(shí)不是自愿設(shè)置的”“政府整治的店招應(yīng)該政府來維修”“當(dāng)時(shí)沒簽，現(xiàn)在也不應(yīng)該簽”；另外2家表達(dá)“信息沒有充分傳達(dá)”，覺得自己“被忽悠”了。

以上種種現(xiàn)象反映了商戶在店招設(shè)置上的權(quán)利缺失，那么這些權(quán)利在法規(guī)政策中是如何表達(dá)的呢？與實(shí)際商戶感受到的是否一致？

監(jiān)管視角：“許可+告知承諾”管控體系的形成

現(xiàn)行國家級(jí)行政法規(guī)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中并沒有店招管理的內(nèi)容。2001年出臺(tái)的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱 “上海市容條例”）首次提出了店招設(shè)置的“許可”制度，即店招“按照批準(zhǔn)的要求設(shè)置”。不過，由于不具備管理?xiàng)l件，且過于“超前”，該店招許可制度并未有效執(zhí)行落地，屬于“宣示性”規(guī)章。

2021年起，上海店招管理才真正法制化、納入規(guī)范管理框架。應(yīng)城市精細(xì)化管理的要求，2021年施行的規(guī)范性文件《上海市戶外招牌設(shè)置管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“管理辦法”）明確了分級(jí)分類管理方式，以“許可+告知承諾”的方式進(jìn)行設(shè)置審批。

2022年修訂施行的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步優(yōu)化審批，采用“區(qū)綠容局許可、街鎮(zhèn)備案”的方式進(jìn)行分類管理。對(duì)特定區(qū)域、場(chǎng)所（歷史文化風(fēng)貌區(qū)或者風(fēng)貌保護(hù)街坊內(nèi)、風(fēng)貌保護(hù)道路或者風(fēng)貌保護(hù)河道沿線、文物保護(hù)單位或者優(yōu)秀歷史建筑）設(shè)置戶外招牌的，或者因結(jié)構(gòu)、體量、位置等因素（整體箱體式結(jié)構(gòu)、設(shè)置在建構(gòu)筑物3層或10米以上的、高度大于2.5米的獨(dú)立式等）設(shè)置戶外招牌可能影響公共安全的，由區(qū)綠容局審批，其他戶外招牌應(yīng)當(dāng)在設(shè)置前向街鎮(zhèn)辦理備案。

市綠容局景觀管理處負(fù)責(zé)人解釋了備案的目的和過程。“備案目的是為了優(yōu)化營商環(huán)境、加強(qiáng)精細(xì)化管理，通過備案可在招牌設(shè)置前審查設(shè)計(jì)圖是否符合技術(shù)規(guī)范，告知設(shè)置人法定義務(wù)。招牌備案相較審批更為便利，辦理時(shí)限縮短、提交材料減少，只需提供戶外招牌設(shè)置示意圖即可，對(duì)符合備案要求的，街鎮(zhèn)會(huì)發(fā)放備案接受通知書。”

2021年后強(qiáng)化了落地執(zhí)行的配套和要求，店招管理從“許可”改為“許可+告知承諾”方式，規(guī)范化、精細(xì)化管理程度更高了，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)特征：

特征一：政府提高店招備案，厘清“設(shè)置人責(zé)任”，但存在“設(shè)置人”爭(zhēng)議

在市、區(qū)、街鎮(zhèn)和網(wǎng)格四級(jí)管理體系中，市綠容局負(fù)責(zé)法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)制定等頂層設(shè)計(jì)，網(wǎng)格員負(fù)責(zé)基層日常巡查，區(qū)和街道的任務(wù)分別是審批和備案。

一般來說，國際上的店招管理奉行遵循規(guī)范的前提下，“誰設(shè)置, 誰負(fù)責(zé)”的原則。一旦“政府出資、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、免費(fèi)安裝”的店招出現(xiàn)破損、安全隱患甚至安全事故，責(zé)任的落實(shí)難免會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。同時(shí)，后續(xù)維護(hù)也成難題。

2021年以前，未實(shí)施該制度，店招多未納入管理，特別是被統(tǒng)一整治更新的店招存在設(shè)置人是政府還是店家的爭(zhēng)議。店招的整改工程的深入，客觀上導(dǎo)致政府的“設(shè)置人”責(zé)任越來越多，難以移交回商戶個(gè)體，成為“解決歷史遺留問題”。

在未有效移交、財(cái)政資金投入減少的情況下，區(qū)管理部門、街鎮(zhèn)難以全覆蓋履行主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。部分商戶也拒絕承擔(dān)日常養(yǎng)護(hù)責(zé)任。這造成戶外招牌維護(hù)及安全管理出現(xiàn)“真空地帶”。

為了杜絕店招“無人持續(xù)維護(hù)的隱患”，管理部門希望推進(jìn)備案，“厘清設(shè)置人責(zé)任和義務(wù)”。 將盡可能多的店招，納入統(tǒng)一規(guī)范管理框架，并明確店鋪的主體責(zé)任。

根據(jù)市容法規(guī)規(guī)定，政府應(yīng)該為簽署告知承諾書的商戶承擔(dān)一年保修期內(nèi)的設(shè)置人責(zé)任，并為整治過但未簽署承諾書的商戶承擔(dān)設(shè)置人責(zé)任，承擔(dān)店家的檢測(cè)、維護(hù)費(fèi)用。商戶承諾在一年的保修期后承接政府轉(zhuǎn)交的設(shè)置人責(zé)任，包括日常養(yǎng)護(hù)等等。對(duì)未完成設(shè)置責(zé)任轉(zhuǎn)移的，區(qū)局、街鎮(zhèn)要健全長效管理機(jī)制，做好維護(hù)以及安全檢測(cè)工作。

不過，一旦履行責(zé)任所需的人力、財(cái)政投入出現(xiàn)波動(dòng)，履責(zé)困難，前述出現(xiàn)種種責(zé)任“真空”，而商戶承受責(zé)任、造成經(jīng)營受影響的情況會(huì)越來越多地出現(xiàn)。

特征二：區(qū)/街鎮(zhèn)基層政府擁有更大權(quán)責(zé)，但是否與社會(huì)主體互動(dòng)協(xié)商存疑

店招管理權(quán)責(zé)下沉首先體現(xiàn)在，上海基層政府擁有了法規(guī)賦予的、制定店招標(biāo)準(zhǔn)并要求其整改的權(quán)力。最新“上海市容條例”第31條規(guī)定“戶外招牌設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合戶外招牌技術(shù)規(guī)范和設(shè)置導(dǎo)則的要求”，賦予導(dǎo)則強(qiáng)制性；2021年3月起施行的“管理辦法”第7條明確了導(dǎo)則設(shè)置者是街鎮(zhèn)和區(qū)局。文件提到，“區(qū)綠化市容部門應(yīng)當(dāng)組織編制本轄區(qū)戶外招牌設(shè)置導(dǎo)則”“街道辦事處、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府可以根據(jù)本轄區(qū)實(shí)際情況，編制前款規(guī)定范圍以外的戶外招牌設(shè)置導(dǎo)則。區(qū)綠化市容部門應(yīng)當(dāng)予以指導(dǎo)。”基層政府基于市容風(fēng)貌、景觀等需求調(diào)整店招要求，甚至要求店鋪整改，有法律依據(jù)。

上海區(qū)、街鎮(zhèn)也在近年獲得城市景觀重塑的項(xiàng)目資金支持。這是推動(dòng)規(guī)模化店招整治、更新的主要推動(dòng)力。店招如何整改、整改什么，主要依靠“美麗街區(qū)”工程的方案以及實(shí)際資金來決定，是上海市財(cái)政局發(fā)揮財(cái)政資金“基礎(chǔ)性普惠性兜底性作用” “保障和改善民生”的支出項(xiàng)目。根據(jù)寶山區(qū)“美麗街區(qū)”預(yù)算表，店招整治成本占建筑立面改造的50%左右，占美麗街區(qū)總費(fèi)用約20%至30%。上海“美麗街區(qū)”是由街鎮(zhèn)主導(dǎo)、改善市容的“打包”工程，涉及店招店牌之外，還包含道路、公共設(shè)施、人行空間、建筑立面、綠化街景、圍墻建設(shè)、景觀燈光、公共休憩空間等街鎮(zhèn)空間要素改造，目前已完成兩輪，2024年啟動(dòng)第三輪。

第一輪為2018年-2020年，完成352個(gè)“美麗街區(qū)”，第二輪明確“三年建成300個(gè)、覆蓋率達(dá)到45%、建成面積占新城城市化區(qū)域面積的50%以上”的目標(biāo)。該數(shù)量目標(biāo)也被寫進(jìn)了《上海市城市管理精細(xì)化“十四五”規(guī)劃》。

街鎮(zhèn)財(cái)力很大程度上影響店招實(shí)施效果。“美麗街區(qū)”第一輪下?lián)苜Y金32.51億元，但撬動(dòng)的街鎮(zhèn)和區(qū)級(jí)資金遠(yuǎn)不只這些。據(jù)一份對(duì)2018至2020年“美麗街區(qū)”建設(shè)補(bǔ)助的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告顯示，市級(jí)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付資金占比為20%~50%不等，按照片區(qū)的“重要性”來決定。

“美麗街區(qū)”建設(shè)三年行動(dòng)方案市級(jí)資金預(yù)算明細(xì)表（金額：萬元）。來源：《上海市“美麗街區(qū)”建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助（2018-2020年）財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》，上海市財(cái)政局 ，2023年3月發(fā)布。

法規(guī)賦予的權(quán)力、責(zé)任及資金支持極大推動(dòng)了基層政府的店招更新，同時(shí)，為了店招長續(xù)管理，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，店招整改更新還應(yīng)秉持商戶等主要利益相關(guān)者充分溝通和自愿原則。 “店招改造要在排除安全隱患的前提下，遵循自愿原則推進(jìn)，也只有在自愿原則下，一年后主體責(zé)任才有可能移交商戶承擔(dān)，而不是讓政府負(fù)擔(dān)后續(xù)責(zé)任。”市綠容局景觀處負(fù)責(zé)人說。

在店招整改基層互動(dòng)中，基層政府似乎對(duì)商戶的店招也存在不同程度的妥協(xié)、讓步。澎湃研究所研究員走訪郊區(qū)某鎮(zhèn)的主要商街，看到某戶外招牌特色道路的店招的字體大小和樣式經(jīng)整治一輪后有所更新，并沒有完全按照“導(dǎo)則”設(shè)置，出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)“松動(dòng)”，其實(shí)有利于當(dāng)?shù)厣虡I(yè)活力的保護(hù)。但如前述商戶意見所傳遞的，這一領(lǐng)域仍存在較大改進(jìn)空間。

法規(guī)和實(shí)踐的偏差及原因

店招管理的法規(guī)體系和“美麗街區(qū)”的市政工程，管理-實(shí)施邏輯存在相互干擾、違背的情況。

偏差一：法規(guī)倡導(dǎo)“個(gè)性化”，工程實(shí)施卻存在不少“統(tǒng)一”，有“一刀切”傾向

2018年，“美麗街區(qū)”工程啟動(dòng)，目標(biāo)是為了彰顯街區(qū)魅力，改善街區(qū)環(huán)境品質(zhì)，提升市民獲得感和滿意度。店招“個(gè)性化”程度提升是該工程的六個(gè)創(chuàng)建目標(biāo)之一 ，但在整改實(shí)施中卻出現(xiàn)了很多“統(tǒng)一”的店招，甚至被詬病“丑得整整齊齊”，似乎與政策意圖脫節(jié)。

于是，2020年起，市綠容局明確倡導(dǎo)“品質(zhì)化、特色化”。在2019年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)本市戶外招牌綜合管理的指導(dǎo)意見》、2022年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市戶外招牌設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》中，都提到要避免“簡(jiǎn)單統(tǒng)一、千街一面”。倡導(dǎo)“個(gè)性化”的理念也在2022年的新版“上海市容條例”中得到強(qiáng)化 。

但在市容景觀偏好驅(qū)動(dòng)店招整改導(dǎo)向“特色”，執(zhí)行卻仍存在大量“統(tǒng)一”， 可以被稱為“特色”的非統(tǒng)一型店招可能仍沒有因?yàn)檫@種倡導(dǎo)而變多。“美麗街區(qū)”第一輪在352個(gè)街道整治3.5萬塊店招，相當(dāng)于平均一個(gè)“美麗街區(qū)”整治了100塊店招 。據(jù)此推算，2018年至2023年底完成的657個(gè)“美麗街區(qū)” 最多有6.5萬塊店招整改了，但2023年底按照《戶外招牌特色道路評(píng)選辦法》 評(píng)出的道路僅有120條。按每條道路“不少于30家” 商戶的標(biāo)準(zhǔn)估算，整改過程中能夠稱得上“特色化、品質(zhì)化”的店招大約有3600家，不到6%。超過94%的整改店招中，有大量“統(tǒng)一”的店招。

澎湃研究所研究員走訪的5條整治過店招城市道路（虹口飛虹路和臨平路、楊浦黃興路和錦西路以及徐匯大木橋路）中，每條200至400米的道路都存在至少四、五家統(tǒng)一底板（材質(zhì)、樣式及顏色）的店招，而且其中一兩條街的“統(tǒng)一”也是2024年上半年實(shí)施完工的。

店招統(tǒng)一有“一刀切”的傾向，可能是基層政府在面臨上級(jí)的嚴(yán)格要求和考核壓力時(shí)候，為了迅速達(dá)到目標(biāo)而采取“運(yùn)動(dòng)式”措施，忽視了實(shí)際情況的復(fù)雜性和多樣性。

偏差二：美麗街區(qū)聚焦“主干街區(qū)”，而各區(qū)實(shí)施則拓展整治范圍，有“層層加碼”傾向

一是美麗街區(qū)工程實(shí)施范圍聚焦重點(diǎn)主干街區(qū)，但實(shí)際各區(qū)實(shí)施計(jì)劃街區(qū)不限于政策范圍；二是政策未明確計(jì)劃調(diào)整報(bào)審要求，實(shí)際整改的要比計(jì)劃更多。根據(jù)第一輪“美麗街區(qū)”的財(cái)政績(jī)效評(píng)估報(bào)告顯示，2018至2020年計(jì)劃實(shí)施375個(gè)項(xiàng)目，但實(shí)際結(jié)算市級(jí)補(bǔ)貼資金的項(xiàng)目為430個(gè)街區(qū)，存在計(jì)劃外新增項(xiàng)目100項(xiàng)，多15%。

行政監(jiān)管領(lǐng)域的偏差“政策扭曲”通常與基層政府的行為邏輯有關(guān)，背后是基層政府為了規(guī)避政治責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)并減輕工作壓力的選擇。具體到街鎮(zhèn)層面，店招相關(guān)的這兩類現(xiàn)象在街鎮(zhèn)出現(xiàn)的原因是什么？

偏差原因一：官員考核制度和法規(guī)政策“自愿”原則的矛盾。

前文提到，沿街商戶很多會(huì)在不自愿、被告知的情況下“被更新”店招，而市級(jí)職能部門則表達(dá)過店招改造要“遵循自愿原則推進(jìn)”。

法規(guī)規(guī)定店招整改應(yīng)該遵循“自愿”原則，但是“美麗街區(qū)”“戶外招牌特色道路”的數(shù)量卻納入考核機(jī)制，造成街區(qū)若要在考核中“得分”就需要達(dá)到一定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。上海城市管理精細(xì)化工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（又被稱為“市精細(xì)化辦”）所設(shè)工作考核表中，“鞏固深化既有‘美麗街區(qū)’建設(shè)成果，新建100個(gè)‘美麗街區(qū)’”是34個(gè)考核項(xiàng)目之一，而這34個(gè)考核項(xiàng)目占總考核權(quán)重的68%，其中并未出現(xiàn)關(guān)于沿街商戶商業(yè)活力等考核指標(biāo)。

居民滿意度不在考核打分項(xiàng)之列。美麗街區(qū)作為工程驗(yàn)收時(shí)，籠統(tǒng)的“居民滿意度”（滿意率通常不會(huì)低于90%）只作為次要參考；而受訪居民構(gòu)成是否覆蓋、覆蓋多少沿街商戶，沒有具體列出,滿意度調(diào)研是否能全面、有效反映社會(huì)意見，有待考量。

美麗街區(qū)被列入市委市政府的政府績(jī)效考核方案和重點(diǎn)任務(wù)工作，而考核成績(jī)突出的區(qū)會(huì)受到市精細(xì)化辦將給予的通報(bào)表彰，并作為各區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核和城市維護(hù)費(fèi)“獎(jiǎng)補(bǔ)”重要依據(jù)。這可能是美麗街區(qū)和店招整改推進(jìn)的動(dòng)力之一。

偏差原因二：街鎮(zhèn)財(cái)力有限，導(dǎo)致某些路段、某些環(huán)節(jié)的可投入資金減少

據(jù)澎湃研究所研究員了解，近兩年街鎮(zhèn)財(cái)政普遍較緊張，而“統(tǒng)一”式整改恰好幫助節(jié)省施工、檢測(cè)等環(huán)節(jié)的成本。而且，在道路等級(jí)較低的路段，店招整改方案的成本更容易被“縮減”，出現(xiàn)“低價(jià)競(jìng)標(biāo)”者中標(biāo)的現(xiàn)象。一商戶證實(shí)，該社區(qū)的主要道路店招就采取“訂制式”，有些自主度，而“小馬路”則較多實(shí)施“統(tǒng)一”型整改。

此外，行政管理的分割和現(xiàn)行基層考核方式導(dǎo)致店招巡查人手短缺且難以補(bǔ)充。據(jù)相關(guān)政府工作人員透露，“不統(tǒng)一”的日常巡查需補(bǔ)充人手，成本較高，而城運(yùn)中心的績(jī)效考核目前并不包含店招檢測(cè)，且“城運(yùn)中心和城管網(wǎng)格員可能不屬于一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)管”。這導(dǎo)致基層網(wǎng)格員的巡查檢測(cè)工作壓力無法被分擔(dān)，將壓力和風(fēng)險(xiǎn)向上傳導(dǎo)至“抽檢”工作。店招“統(tǒng)一”客觀上會(huì)幫助分擔(dān)這一壓力。

店招店牌的持續(xù)安全和個(gè)性化若由政府完成，需要投入大量人力、金錢成本，一旦財(cái)政短缺，則工程的成本控制邏輯和政策的“個(gè)性化”邏輯就出現(xiàn)了背離，造成簡(jiǎn)單執(zhí)行、減少執(zhí)行的“松動(dòng)”現(xiàn)象。

“擴(kuò)權(quán)”

在是否整改由誰決定、設(shè)計(jì)方案由誰決定、維護(hù)、檢測(cè)等長期成本由誰負(fù)擔(dān)這三個(gè)問題上，市容管理法規(guī)上規(guī)定店招設(shè)置人擁有的權(quán)利和責(zé)任，都受到另外自上而下政策、工程規(guī)劃的實(shí)踐影響。法規(guī)和政策背后雖有著 “整潔、有序、安全、美觀和溫馨”的考慮，但必然存在商戶權(quán)益弱化，而責(zé)任又并未減少的情況，為沿街商戶的經(jīng)營帶來負(fù)擔(dān)。

即便不考慮店招整治對(duì)商戶經(jīng)營的干擾，也不管店招更新是“統(tǒng)一”還是“特色”、是否有利于城市風(fēng)貌，“政府出資、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、免費(fèi)安裝”的現(xiàn)行店招整治方式本身也存有政府權(quán)責(zé)過大，設(shè)置人主體和責(zé)任不清等張力和問題。

當(dāng)財(cái)政充足的時(shí)候，基層緊跟法規(guī)的“個(gè)性化”“自愿”倡導(dǎo)較容易；但一旦財(cái)政收縮，此時(shí)是遵守法規(guī)引導(dǎo)，還是按照自己的人力、財(cái)力去辦呢？街鎮(zhèn)通常會(huì)選擇后者。成本控制、重新分配的邏輯就會(huì)浮現(xiàn)，導(dǎo)致法規(guī)政策體系的施行出現(xiàn)“偏差”甚至“扭曲”。

2024年5月一份市政協(xié)會(huì)議提案表達(dá)了城市更新中應(yīng)同時(shí)兼顧商業(yè)業(yè)態(tài)保護(hù)的建議，提到城市更新中“商業(yè)氛圍的恢復(fù)”；學(xué)界認(rèn)為，建立“激勵(lì)—反饋—監(jiān)督”路徑來健全和完善制度結(jié)構(gòu)，能有效治理政策扭曲中的“一刀切”和“層層加碼”現(xiàn)象。

市容環(huán)境是容納市民生活消費(fèi)、經(jīng)營投資等活動(dòng)的容器，現(xiàn)行市容管理的考核體制和財(cái)政機(jī)制下街鎮(zhèn)政府履責(zé)難，對(duì)“拆除和簡(jiǎn)單統(tǒng)一”的行為應(yīng)該保持審慎態(tài)度，同時(shí)應(yīng)該考慮更好適應(yīng)財(cái)政狀況波動(dòng)的監(jiān)管方式。具體如何改善考核標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制，從而探索釋放自下而上的市場(chǎng)力量，讓市場(chǎng)主體自發(fā)設(shè)置規(guī)范化店招，有待進(jìn)一步探究。

白浪 設(shè)計(jì)

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