· 在整改店招過程中，在整改決定權、設計方案決策、維護責任和成本分攤等問題上，“統一”店招可能讓一些商戶權利未得到充分保障，而責任加強的現象。這也是導致“統一”商戶的“備案”意愿不強的原因。

· 2021年后的店招管理強化了落地執行的配套和要求，從“許可”改為“許可+告知承諾”方式，規范化、精細化管理程度更高了，但存在“設置人”是誰、基層政府與社會主體互動協商是否充分等爭議。

· 店招“統一”的現象是店招相關法規和實踐的偏差，同時具有“一刀切”“層層加碼”兩種特性，其背后是官員考核制度設置和街鎮財力的變化。

· “政府出資、統一設計、免費安裝”的現行店招整治方式本身存有政府權責過大，設置人主體和責任不清等張力和問題。政府對“拆除和簡單統一”的行為應該保持審慎態度，同時應該考慮更好適應財政狀況波動的監管方式。

街市店鋪店招不僅是城市的“排面”，也是城市營商環境優劣的體現。店招是否被整治甚至統一，被視為政府和市場邊界的表征。

在管理上，店招屬于戶外招牌的一種，上海作為人口密度高的超大城市，是中國最先將店招管理寫入地方性法規的城市。當前的店招管理，也已融入在上海城市的“精細化管理”體系中。

2018年發生的南京西路店招砸人事件引起廣泛關注后，店招的安全問題受到關注；同年，店招統一或整治、更新現象伴隨“美麗街區”工程的推進而在上海陸續出現。

目前上海的店招管理“倡導”已經從簡單的“統一”轉向個性化、特色化。然而，為何 “統一”型整改仍在繼續？政策意圖和實施效果是否出現了錯位？商戶對此的感受又是什么？店招整改過程中，商戶的經營權益是否得到保障？統一后的店招是否就納入了“規范管理”，并能保證安全、權責清晰？

本文呈現了2024年4月、5月黃浦、靜安、徐匯、虹口、松江及嘉定等區18家沿街商戶市場主體的對店招整改實踐的反饋，然后基于對上海市綠化與市容管理局（以下簡稱“市綠容局”）景觀處的訪談，分析上海店招監管的政策和邏輯，最后分析政策和實踐的偏差及原因，以求為改善店招監管和街市營商環境提供借鑒。

商戶視角：權利弱化、責任加強的現象和問題

按照成本分攤機制、政府介入程度（或商戶自主度），店招整改可分為“自主”型、“訂制”型 和“統一”型。“自主”設置店招如果用布面店招（類似橫幅），需要支付6-8千元，是較為經濟、實用的做法；但很多對門店形象、環境有較高要求的門店，委托第三方設計店招方案，一般成本為兩三萬元，主要花在設計、制作和材料費、安裝費上。而且后期維護、檢測也需要支付費用。“訂制”型和“統一”型在前期不需要商戶支付前期的拆除、安裝費用，或需支付部分店招個性化內容制作費用，同時會因統一拆除、施工導致營業流水損失。

“訂制”型店招（上二）和“自主”型店招（下四）。以下圖片若無說明均有澎湃研究所研究員呂正音攝。

商戶對店招整改的滿意程度，主要看其設計是否符合商戶經營需求以及成本分攤方式。受商戶認可較多的是“訂制”型，通常給商戶提供底板顏色、字體位置、字體樣式大小等選項。不用付前期安裝等費用且有一定自由度。威海路等路段均可看到類似案例。

”統一“型店招。

實踐中最多出現且受商戶詬病最多的是“統一”型，通常四五家商戶統一做方案，不提供每個商戶選擇，修改幾次方案后實施拆除更新。這種方式缺點是商戶自由度小,優點是不用支付前期設計、安裝等費用。瑞金二路、飛虹路等路段均可看到類似案例。

以下是商戶對店招整改方式的幾類質疑，主要圍繞是否整改決定權在誰、設計方案由誰決定、后期維護責任、成本由誰投入。

（1）是否整改、整改多久主要由政府決定，商戶“被整改”情況普遍存在

不同類型的商戶對于自己門店招牌“應該什么樣”，看法不盡相同。

商戶個性需求主要圍繞：字體內容、字體大小樣式、檐口寬度和店內裝修的契合度等。有商戶的老客戶多，店招整改要求很少，只關心“要不要自己花錢”，餐飲店、蔬菜生鮮店等即是如此；煙酒店、干洗店等商戶需要“大字招牌”做生意；電子電器店、布藝窗簾店本身防霉要求高，期望檐下空間進深大，因為過窄的檐下空間更容易導致雨水飄進門導致商品發霉、損壞；注重客戶體驗的服裝店、美甲店認為整改后“內部裝修和外部裝修的連貫性”“出挑的環境”重要，希望與周圍小店區分開，“否則顧客不想上門”。所以，有商戶即使店招年久，也不愿意統一整改。

但大多數受訪商戶會提到，自己的意愿似乎“并不作數”。自己的店招要被拆，不是因為鋼結構安全問題，而是“歷史風貌”等有關市容市貌的原因，且“要拆了才知道”，同時提到“哪會那么好提前告知我們”，并似乎被迫承受了這一缺少提前告知、也沒有簽署同意環節的“被整改”。

有的商戶反映在店招被拆除后，并不清楚“做什么店招符合規范”，也不敢貿然做不符合要求的店招，導致商戶長期沒有店招，有損經營。

對于店招是否要整改，商戶似乎被剝奪了提前知情、表示反對的權利，也缺少為自己的經營所受負面影響提前考慮對策的彈性空間。

（2）設計方案樣式由第三方或政府決定，商戶協商意見采納率低

大部分商戶的意見采納率低、話語權缺失，導致店招難以滿足商戶個性化經營需求。店招整治一般聘請第三方設計方案，涉及商戶、基層政府和設計師三方協商、互動，從不同出發點來提出建議。街道和設計師重視整體市容街景美觀度，希望吸引品牌店入駐，增加游客、稅收，而街市商戶將經營所需的功能性排序在前。

當街道發展目標較為超前于當下發展階段時，會與商戶目標相違背，造成商戶話語權“被迫缺失”，導致最終整改方案難以符合商戶個性化需求。

整改前確定施工時間、最終設計方案、簽訂協議等環節中，容易出現信息不透明、缺少告知，甚至說法模糊、具誤導性等協商不充分、簡單化處理的傾向。“施工時并未采納商戶意見實施”“真實情況和效果圖存在較大差距”“沒有考慮遮蓋空調外機、外露電線或管道”“受信息誤導簽署同意改造承諾書”等問題均有商戶反映。

另外，在設計師、街道和商戶的三方互動中投訴渠道不夠暢通，導致意見的“不被重視”和傳達不充分。讓商戶覺得“很不容易”且“影響生意”。區、街鎮相關職能部門在公布信息時隨意缺漏、層層上報流程長、與第三方相互踢皮球等做法，客觀上阻撓了商戶“意見”的表達。僅撥打12345投訴解決存在成功個例。

（3）維護、檢測等長期維護責任由商戶負擔，影響經營

有“統一”整改過店招的沿街商戶反映，統一過的店招不到一年即出現“雨水滲漏，造成店招短路”“晚上亮不起來”。而負責店招整治工程的施工單位聯系方式在公開的告示是“空白”或“只有名稱沒有電話”。商戶自己“在店招底部開洞來排水”。這家店主認為，整改的店招增加了實際維護投入，讓經營成本上升。加上整改期間，更新施工“無招牌”期間客流損失“起碼一個月流水”等成本，商戶經營易因此陷入脆弱狀態。

（4）商戶備案意愿不強

上述部分商戶對店招整治的負面感受，在日常經營中多難以表達，除了偶爾媒體爆出較極端的事件，或極少數的12345投訴。商戶的不滿或體現在店招備案上。

備案并簽署告知承諾書，是政府整改后將店招設置主體責任移交給商戶的做法。于2023年開始，通過“一網通辦”“一網統管”結合的方式推行，意在優化、簡化商戶申請門檻和渠道。但市綠容局提供數據顯示，截至2023年末全市約有35%商戶未備案。

細分到每個區，備案率也略有差異,有的達到70%-80%，有的僅30%。澎湃研究所研究員調研過的8家店招整治過的商戶中，3家不愿簽署，理由是“當時不是自愿設置的”“政府整治的店招應該政府來維修”“當時沒簽，現在也不應該簽”；另外2家表達“信息沒有充分傳達”，覺得自己“被忽悠”了。

以上種種現象反映了商戶在店招設置上的權利缺失，那么這些權利在法規政策中是如何表達的呢？與實際商戶感受到的是否一致？

監管視角：“許可+告知承諾”管控體系的形成

現行國家級行政法規《城市市容和環境衛生管理條例》中并沒有店招管理的內容。2001年出臺的《上海市市容環境衛生管理條例》（以下簡稱 “上海市容條例”）首次提出了店招設置的“許可”制度，即店招“按照批準的要求設置”。不過，由于不具備管理條件，且過于“超前”，該店招許可制度并未有效執行落地，屬于“宣示性”規章。

2021年起，上海店招管理才真正法制化、納入規范管理框架。應城市精細化管理的要求，2021年施行的規范性文件《上海市戶外招牌設置管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）明確了分級分類管理方式，以“許可+告知承諾”的方式進行設置審批。

2022年修訂施行的《上海市市容環境衛生管理條例》，進一步優化審批，采用“區綠容局許可、街鎮備案”的方式進行分類管理。對特定區域、場所（歷史文化風貌區或者風貌保護街坊內、風貌保護道路或者風貌保護河道沿線、文物保護單位或者優秀歷史建筑）設置戶外招牌的，或者因結構、體量、位置等因素（整體箱體式結構、設置在建構筑物3層或10米以上的、高度大于2.5米的獨立式等）設置戶外招牌可能影響公共安全的，由區綠容局審批，其他戶外招牌應當在設置前向街鎮辦理備案。

市綠容局景觀管理處負責人解釋了備案的目的和過程。“備案目的是為了優化營商環境、加強精細化管理，通過備案可在招牌設置前審查設計圖是否符合技術規范，告知設置人法定義務。招牌備案相較審批更為便利，辦理時限縮短、提交材料減少，只需提供戶外招牌設置示意圖即可，對符合備案要求的，街鎮會發放備案接受通知書。”

2021年后強化了落地執行的配套和要求，店招管理從“許可”改為“許可+告知承諾”方式，規范化、精細化管理程度更高了，具體表現為以下兩個特征：

特征一：政府提高店招備案，厘清“設置人責任”，但存在“設置人”爭議

在市、區、街鎮和網格四級管理體系中，市綠容局負責法規、規章、標準制定等頂層設計，網格員負責基層日常巡查，區和街道的任務分別是審批和備案。

一般來說，國際上的店招管理奉行遵循規范的前提下，“誰設置, 誰負責”的原則。一旦“政府出資、統一設計、免費安裝”的店招出現破損、安全隱患甚至安全事故，責任的落實難免會出現爭議。同時，后續維護也成難題。

2021年以前，未實施該制度，店招多未納入管理，特別是被統一整治更新的店招存在設置人是政府還是店家的爭議。店招的整改工程的深入，客觀上導致政府的“設置人”責任越來越多，難以移交回商戶個體，成為“解決歷史遺留問題”。

在未有效移交、財政資金投入減少的情況下，區管理部門、街鎮難以全覆蓋履行主體責任和監管責任。部分商戶也拒絕承擔日常養護責任。這造成戶外招牌維護及安全管理出現“真空地帶”。

為了杜絕店招“無人持續維護的隱患”，管理部門希望推進備案，“厘清設置人責任和義務”。 將盡可能多的店招，納入統一規范管理框架，并明確店鋪的主體責任。

根據市容法規規定，政府應該為簽署告知承諾書的商戶承擔一年保修期內的設置人責任，并為整治過但未簽署承諾書的商戶承擔設置人責任，承擔店家的檢測、維護費用。商戶承諾在一年的保修期后承接政府轉交的設置人責任，包括日常養護等等。對未完成設置責任轉移的，區局、街鎮要健全長效管理機制，做好維護以及安全檢測工作。

不過，一旦履行責任所需的人力、財政投入出現波動，履責困難，前述出現種種責任“真空”，而商戶承受責任、造成經營受影響的情況會越來越多地出現。

特征二：區/街鎮基層政府擁有更大權責，但是否與社會主體互動協商存疑

店招管理權責下沉首先體現在，上海基層政府擁有了法規賦予的、制定店招標準并要求其整改的權力。最新“上海市容條例”第31條規定“戶外招牌設置應當符合戶外招牌技術規范和設置導則的要求”，賦予導則強制性；2021年3月起施行的“管理辦法”第7條明確了導則設置者是街鎮和區局。文件提到，“區綠化市容部門應當組織編制本轄區戶外招牌設置導則”“街道辦事處、鎮(鄉)人民政府可以根據本轄區實際情況，編制前款規定范圍以外的戶外招牌設置導則。區綠化市容部門應當予以指導。”基層政府基于市容風貌、景觀等需求調整店招要求，甚至要求店鋪整改，有法律依據。

上海區、街鎮也在近年獲得城市景觀重塑的項目資金支持。這是推動規模化店招整治、更新的主要推動力。店招如何整改、整改什么，主要依靠“美麗街區”工程的方案以及實際資金來決定，是上海市財政局發揮財政資金“基礎性普惠性兜底性作用” “保障和改善民生”的支出項目。根據寶山區“美麗街區”預算表，店招整治成本占建筑立面改造的50%左右，占美麗街區總費用約20%至30%。上海“美麗街區”是由街鎮主導、改善市容的“打包”工程，涉及店招店牌之外，還包含道路、公共設施、人行空間、建筑立面、綠化街景、圍墻建設、景觀燈光、公共休憩空間等街鎮空間要素改造，目前已完成兩輪，2024年啟動第三輪。

第一輪為2018年-2020年，完成352個“美麗街區”，第二輪明確“三年建成300個、覆蓋率達到45%、建成面積占新城城市化區域面積的50%以上”的目標。該數量目標也被寫進了《上海市城市管理精細化“十四五”規劃》。

街鎮財力很大程度上影響店招實施效果。“美麗街區”第一輪下撥資金32.51億元，但撬動的街鎮和區級資金遠不只這些。據一份對2018至2020年“美麗街區”建設補助的財政政策績效評價報告顯示，市級專項資金轉移支付資金占比為20%~50%不等，按照片區的“重要性”來決定。

“美麗街區”建設三年行動方案市級資金預算明細表（金額：萬元）。來源：《上海市“美麗街區”建設專項補助（2018-2020年）財政政策績效評價報告》，上海市財政局 ，2023年3月發布。

法規賦予的權力、責任及資金支持極大推動了基層政府的店招更新，同時，為了店招長續管理，厘清權責關系，店招整改更新還應秉持商戶等主要利益相關者充分溝通和自愿原則。 “店招改造要在排除安全隱患的前提下，遵循自愿原則推進，也只有在自愿原則下，一年后主體責任才有可能移交商戶承擔，而不是讓政府負擔后續責任。”市綠容局景觀處負責人說。

在店招整改基層互動中，基層政府似乎對商戶的店招也存在不同程度的妥協、讓步。澎湃研究所研究員走訪郊區某鎮的主要商街，看到某戶外招牌特色道路的店招的字體大小和樣式經整治一輪后有所更新，并沒有完全按照“導則”設置，出現標準“松動”，其實有利于當地商業活力的保護。但如前述商戶意見所傳遞的，這一領域仍存在較大改進空間。

法規和實踐的偏差及原因

店招管理的法規體系和“美麗街區”的市政工程，管理-實施邏輯存在相互干擾、違背的情況。

偏差一：法規倡導“個性化”，工程實施卻存在不少“統一”，有“一刀切”傾向

2018年，“美麗街區”工程啟動，目標是為了彰顯街區魅力，改善街區環境品質，提升市民獲得感和滿意度。店招“個性化”程度提升是該工程的六個創建目標之一 ，但在整改實施中卻出現了很多“統一”的店招，甚至被詬病“丑得整整齊齊”，似乎與政策意圖脫節。

于是，2020年起，市綠容局明確倡導“品質化、特色化”。在2019年印發的《關于加強本市戶外招牌綜合管理的指導意見》、2022年印發的《關于進一步加強本市戶外招牌設置管理的指導意見》中，都提到要避免“簡單統一、千街一面”。倡導“個性化”的理念也在2022年的新版“上海市容條例”中得到強化 。

但在市容景觀偏好驅動店招整改導向“特色”，執行卻仍存在大量“統一”， 可以被稱為“特色”的非統一型店招可能仍沒有因為這種倡導而變多。“美麗街區”第一輪在352個街道整治3.5萬塊店招，相當于平均一個“美麗街區”整治了100塊店招 。據此推算，2018年至2023年底完成的657個“美麗街區” 最多有6.5萬塊店招整改了，但2023年底按照《戶外招牌特色道路評選辦法》 評出的道路僅有120條。按每條道路“不少于30家” 商戶的標準估算，整改過程中能夠稱得上“特色化、品質化”的店招大約有3600家，不到6%。超過94%的整改店招中，有大量“統一”的店招。

澎湃研究所研究員走訪的5條整治過店招城市道路（虹口飛虹路和臨平路、楊浦黃興路和錦西路以及徐匯大木橋路）中，每條200至400米的道路都存在至少四、五家統一底板（材質、樣式及顏色）的店招，而且其中一兩條街的“統一”也是2024年上半年實施完工的。

店招統一有“一刀切”的傾向，可能是基層政府在面臨上級的嚴格要求和考核壓力時候，為了迅速達到目標而采取“運動式”措施，忽視了實際情況的復雜性和多樣性。

偏差二：美麗街區聚焦“主干街區”，而各區實施則拓展整治范圍，有“層層加碼”傾向

一是美麗街區工程實施范圍聚焦重點主干街區，但實際各區實施計劃街區不限于政策范圍；二是政策未明確計劃調整報審要求，實際整改的要比計劃更多。根據第一輪“美麗街區”的財政績效評估報告顯示，2018至2020年計劃實施375個項目，但實際結算市級補貼資金的項目為430個街區，存在計劃外新增項目100項，多15%。

行政監管領域的偏差“政策扭曲”通常與基層政府的行為邏輯有關，背后是基層政府為了規避政治責任風險并減輕工作壓力的選擇。具體到街鎮層面，店招相關的這兩類現象在街鎮出現的原因是什么？

偏差原因一：官員考核制度和法規政策“自愿”原則的矛盾。

前文提到，沿街商戶很多會在不自愿、被告知的情況下“被更新”店招，而市級職能部門則表達過店招改造要“遵循自愿原則推進”。

法規規定店招整改應該遵循“自愿”原則，但是“美麗街區”“戶外招牌特色道路”的數量卻納入考核機制，造成街區若要在考核中“得分”就需要達到一定數量標準。上海城市管理精細化工作推進領導小組辦公室（又被稱為“市精細化辦”）所設工作考核表中，“鞏固深化既有‘美麗街區’建設成果，新建100個‘美麗街區’”是34個考核項目之一，而這34個考核項目占總考核權重的68%，其中并未出現關于沿街商戶商業活力等考核指標。

居民滿意度不在考核打分項之列。美麗街區作為工程驗收時，籠統的“居民滿意度”（滿意率通常不會低于90%）只作為次要參考；而受訪居民構成是否覆蓋、覆蓋多少沿街商戶，沒有具體列出,滿意度調研是否能全面、有效反映社會意見，有待考量。

美麗街區被列入市委市政府的政府績效考核方案和重點任務工作，而考核成績突出的區會受到市精細化辦將給予的通報表彰，并作為各區黨政領導班子年度考核和城市維護費“獎補”重要依據。這可能是美麗街區和店招整改推進的動力之一。

偏差原因二：街鎮財力有限，導致某些路段、某些環節的可投入資金減少

據澎湃研究所研究員了解，近兩年街鎮財政普遍較緊張，而“統一”式整改恰好幫助節省施工、檢測等環節的成本。而且，在道路等級較低的路段，店招整改方案的成本更容易被“縮減”，出現“低價競標”者中標的現象。一商戶證實，該社區的主要道路店招就采取“訂制式”，有些自主度，而“小馬路”則較多實施“統一”型整改。

此外，行政管理的分割和現行基層考核方式導致店招巡查人手短缺且難以補充。據相關政府工作人員透露，“不統一”的日常巡查需補充人手，成本較高，而城運中心的績效考核目前并不包含店招檢測，且“城運中心和城管網格員可能不屬于一個領導管”。這導致基層網格員的巡查檢測工作壓力無法被分擔，將壓力和風險向上傳導至“抽檢”工作。店招“統一”客觀上會幫助分擔這一壓力。

店招店牌的持續安全和個性化若由政府完成，需要投入大量人力、金錢成本，一旦財政短缺，則工程的成本控制邏輯和政策的“個性化”邏輯就出現了背離，造成簡單執行、減少執行的“松動”現象。

“擴權”

在是否整改由誰決定、設計方案由誰決定、維護、檢測等長期成本由誰負擔這三個問題上，市容管理法規上規定店招設置人擁有的權利和責任，都受到另外自上而下政策、工程規劃的實踐影響。法規和政策背后雖有著 “整潔、有序、安全、美觀和溫馨”的考慮，但必然存在商戶權益弱化，而責任又并未減少的情況，為沿街商戶的經營帶來負擔。

即便不考慮店招整治對商戶經營的干擾，也不管店招更新是“統一”還是“特色”、是否有利于城市風貌，“政府出資、統一設計、免費安裝”的現行店招整治方式本身也存有政府權責過大，設置人主體和責任不清等張力和問題。

當財政充足的時候，基層緊跟法規的“個性化”“自愿”倡導較容易；但一旦財政收縮，此時是遵守法規引導，還是按照自己的人力、財力去辦呢？街鎮通常會選擇后者。成本控制、重新分配的邏輯就會浮現，導致法規政策體系的施行出現“偏差”甚至“扭曲”。

2024年5月一份市政協會議提案表達了城市更新中應同時兼顧商業業態保護的建議，提到城市更新中“商業氛圍的恢復”；學界認為，建立“激勵—反饋—監督”路徑來健全和完善制度結構，能有效治理政策扭曲中的“一刀切”和“層層加碼”現象。

市容環境是容納市民生活消費、經營投資等活動的容器，現行市容管理的考核體制和財政機制下街鎮政府履責難，對“拆除和簡單統一”的行為應該保持審慎態度，同時應該考慮更好適應財政狀況波動的監管方式。具體如何改善考核標準、機制和補貼機制，從而探索釋放自下而上的市場力量，讓市場主體自發設置規范化店招，有待進一步探究。

白浪 設計

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澎湃城市報告，一份有用的政商決策參考。

由澎湃研究所團隊主理，真問題，深研究。用“腳力”做調研，用“腦力”想問題，用“筆力”寫報告。