推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化又有新動(dòng)作。近日，國務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（下簡稱《計(jì)劃》）。該計(jì)劃提出實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)，潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)，現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)等多項(xiàng)重大行動(dòng)。

這為未來一段時(shí)間的城鎮(zhèn)化發(fā)展確立了總基調(diào)和路線圖。其中所明確的一些新發(fā)展方向，對于各區(qū)域發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，一些地方也將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

放開落戶限制的新信號(hào)

《計(jì)劃》提出了一系列要求和目標(biāo)。其中，放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

實(shí)際上，該要求是一種重申。過去幾年，戶籍松綁已呈加速推進(jìn)之勢，目前中小城市落戶門檻基本取消，成都、東莞、合肥等一批大城市也進(jìn)一步放開放寬了戶籍遷移限制，并有多個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了包括省會(huì)城市在內(nèi)的全域零門檻落戶。

但是，《計(jì)劃》再次強(qiáng)調(diào)“全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件，完善城區(qū)常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策”，依然很有現(xiàn)實(shí)針對性。因?yàn)楸M管超大特大城市的落戶門檻整體已有明顯降低，但其中不少還有一些硬性要求。隨著新一輪戶籍放松行動(dòng)的開啟，未來除了個(gè)別超大城市，落戶門檻都有望趨于零門檻。

戶籍門檻一直都是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要影響因素。因?yàn)槌鞘泄卜?wù)配套是嚴(yán)格依據(jù)戶籍人口來設(shè)定的，即便一些農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口實(shí)際已成了城市常住人口，但他們并未獲得應(yīng)有的市民待遇。這一狀況，不僅讓城鎮(zhèn)化的質(zhì)量打了折扣，也不利于“充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏的巨大內(nèi)需潛力”。因此，此次《計(jì)劃》明確，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)，是一個(gè)具有深遠(yuǎn)意義的新信號(hào)。

截至2023年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.16%，《計(jì)劃》明確未來幾年要接近70%，這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)并不難。但要注意的是，到2023年末，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為48.3%，較常住人口城鎮(zhèn)化率低了差不多18個(gè)百分點(diǎn)。也就是說，還有2億多人雖然常住在城市，但未能享有相應(yīng)的市民待遇。所以，未來的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)，就是一方面繼續(xù)推進(jìn)除個(gè)別超大特大城市外落戶限制的松綁，另一方面則要“健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)相關(guān)公共服務(wù)隨人走”。

從世界各國的城鎮(zhèn)化規(guī)律看，當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過60%，速度就會(huì)有所放緩。而我國戶籍城鎮(zhèn)化率目前不到50%，顯然還有巨大的挖潛空間。《計(jì)劃》提出將推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)，這代表的是城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將進(jìn)入一種以“存量化”為主的階段，與過去主要推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“增量化”階段，有明顯區(qū)別。相應(yīng)的，這也對城市提出了新要求。比如，對常住人口市民待遇的公平保障程度，將越來越成為城市吸引力的重要影響因素。

當(dāng)然，傳統(tǒng)的“增量”空間依然存在。這次《計(jì)劃》中專門提到，要對冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮(zhèn)化潛力較大的集中片區(qū)實(shí)施城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)。

這些地區(qū)，多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，城鎮(zhèn)化率也普遍低于全國平均水平。如廣東全省常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到75%，但粵西地區(qū)尚只有60%左右，不及全國平均水平。這里面的提升空間還很可觀。

值得注意的是，明確提出對這些地方開展城鎮(zhèn)化“攻堅(jiān)”行動(dòng)，還有另一層積極意義，那就是向社會(huì)傳遞出一個(gè)更明確的信號(hào)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要提高居民收入，改善民生，同樣得主要通過城鎮(zhèn)化、工業(yè)化來實(shí)現(xiàn)。正如《計(jì)劃》》中所指出的：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。 一個(gè)數(shù)據(jù)很有代表性：城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.39倍。

可以預(yù)期，未來幾年，這些地方的城鎮(zhèn)化將有望加速推進(jìn)。

現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)加快節(jié)奏

對城鎮(zhèn)化率低且人口規(guī)模大的地區(qū)，實(shí)施城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)，而對城鎮(zhèn)化率較高且人口持續(xù)集聚的地區(qū)，《計(jì)劃》則提出要實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)。如加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，依托中心城市輻射帶動(dòng)周邊市縣共同發(fā)展，推動(dòng)通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、生活便利共享。

過去幾年，都市圈建設(shè)已在緊密推進(jìn)。一個(gè)標(biāo)志性進(jìn)展就是，目前全國共批復(fù)了14個(gè)國家級(jí)都市圈規(guī)劃。《計(jì)劃》提出要實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)，說明著在此基礎(chǔ)上，都市圈的發(fā)展還需要加快節(jié)奏。

其中，有幾個(gè)具體行動(dòng)很有指向性。比如，穩(wěn)步推進(jìn)都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，探索中心城市軌道交通向周邊城鎮(zhèn)延伸，鼓勵(lì)采用大站直達(dá)等停靠方式；推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“零距離”換乘和一體化服務(wù)。

這實(shí)際上是對建設(shè)“軌道上的都市圈”的一種再強(qiáng)調(diào)和再深入。它之所以顯得特別受關(guān)注，是因?yàn)檫^去幾年，受人口發(fā)展變化等因素，城市軌道交通建設(shè)的門檻越來越高。這一背景下，提出“探索中心城市軌道交通向周邊城鎮(zhèn)延伸”，更突顯出都市圈的特殊地位。

再結(jié)合《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革?推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下簡稱《決定》）提出的“推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制”，這或預(yù)示著在未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局中，超大特大城市及其所領(lǐng)銜的都市圈，將扮演更重要的角色，人口、產(chǎn)業(yè)和各類發(fā)展要素進(jìn)一步向都市圈集中，將會(huì)更加明顯。

根據(jù)國家發(fā)改委此前發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。這對應(yīng)的實(shí)際是一個(gè)超大規(guī)模的人口、產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)、承載區(qū)。而重視培育這樣的現(xiàn)代化都市圈，是對人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的一種積極順應(yīng)。因?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展本身有著集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，各種發(fā)展要素、資源的聚集，之于社會(huì)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費(fèi)內(nèi)需擴(kuò)大，有著不可替代的價(jià)值。

當(dāng)然，這種集聚并非單方面強(qiáng)調(diào)超大特大城市的擴(kuò)張。《計(jì)劃》提出要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作和推進(jìn)公共服務(wù)共建共享，超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等非核心功能，要有序疏解過度集中的高等教育和優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，推動(dòng)跨城市醫(yī)院檢查結(jié)果互認(rèn)等，都說明在輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展上，作為都市圈領(lǐng)頭羊的超大特大城市要展現(xiàn)更多擔(dān)當(dāng)。

城鎮(zhèn)化建設(shè)如何分類施策

中國幅員遼闊，每個(gè)區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r也具有復(fù)雜性，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，注定不可能只有一種模式。《計(jì)劃》專門強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持分類施策，統(tǒng)籌各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、功能定位、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和人口規(guī)模，因地制宜確定城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)方向，積極穩(wěn)妥、扎實(shí)推進(jìn)，不搞齊步走、“一刀切”，形成各具特色的發(fā)展路徑。

這方面，有兩個(gè)代表性細(xì)節(jié)值得注意。一是明確要推動(dòng)有條件省份培育發(fā)展省域副中心城市，有效分擔(dān)省會(huì)城市非核心功能。

事實(shí)上，過去幾年，全國已有十多個(gè)省份在推進(jìn)建設(shè)省域副中心城市，涉及城市超過30座。背后的邏輯很簡單，一些省份人口多，經(jīng)濟(jì)總量也較大，區(qū)域間的發(fā)展水平有明顯差異，主要僅靠省會(huì)城市一個(gè)“中心”來引領(lǐng)發(fā)展，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。特別是一些省份呈現(xiàn)出“一城獨(dú)大”的局面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，相關(guān)弊端也在顯現(xiàn)。那么，因地制宜地培育省域副中心城市，增強(qiáng)對各區(qū)域的發(fā)展帶動(dòng)作用，的確很有必要。

當(dāng)然，發(fā)展副中心城市，并不是要建立在削弱傳統(tǒng)中心城市的基礎(chǔ)之上，而要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，分區(qū)域內(nèi)培育有影響力的多個(gè)次一級(jí)中心城市。這實(shí)際上與增強(qiáng)優(yōu)勢區(qū)域輻射帶動(dòng)能力的發(fā)展邏輯，是一致的。

第二個(gè)細(xì)節(jié)是，加快補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革。

在過去快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化浪潮中，縣城由于在城鎮(zhèn)體系中的層級(jí)不高，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)保障上往往缺乏足夠話語權(quán)，這導(dǎo)致城市建設(shè)質(zhì)量、發(fā)展空間和自主權(quán)、民生水平等都受到直接掣肘。

但實(shí)際上，一頭連著城市、一頭連著鄉(xiāng)村的縣城，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就近城鎮(zhèn)化有著非常重要的作用。近年來，各個(gè)層級(jí)的政策中對縣城的發(fā)展有了更多的重視。一個(gè)明確的信號(hào)是，“撤縣設(shè)區(qū)”被按下了暫停鍵。這一次《計(jì)劃》又再次強(qiáng)調(diào)加快補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，有望讓一些縣城迎來新的春天。

不過，具體還是要分實(shí)際情況。2022年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，就將縣城分為包括城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、人口流失縣城等五大類，并據(jù)此分別提出了不同的發(fā)展要求。此次《計(jì)劃》也強(qiáng)調(diào)，要引導(dǎo)人口持續(xù)減少的縣（市、區(qū)）轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中。

此外，《計(jì)劃》還提出要深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革（呼應(yīng)《決定》中的相關(guān)要求）。這是因?yàn)椋恍┚邆洚a(chǎn)業(yè)、人口基礎(chǔ)的強(qiáng)鎮(zhèn)，本身有自己的發(fā)展優(yōu)勢。如日前揭曉的“2024中國百強(qiáng)鎮(zhèn)”名單中，排名第一的江蘇昆山市玉山鎮(zhèn)，2022年GDP就突破了1000億，這甚至超過了中西部一些地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)體量。

但現(xiàn)實(shí)中，一些特大鎮(zhèn)，因?yàn)樾姓蛹?jí)相對較低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限往往與自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不匹配，由此就難免給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展拖后腿。因此，相應(yīng)的改革必須跟上。像近年來已有個(gè)別特大鎮(zhèn)升格為縣級(jí)市的先例，未來這方面的探索或?qū)⒏唷?/p>

總體上說，不論是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，還是培育現(xiàn)代都市圈，抑或是推進(jìn)建設(shè)省域副中心城市、更好支持特大鎮(zhèn)發(fā)展，背后都是對于發(fā)展規(guī)律的積極順應(yīng)。正如《計(jì)劃》提出的——“遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律特別是城市發(fā)展規(guī)律”。

海報(bào)設(shè)計(jì)：郁斐