2024年3月，“紐約-紐瓦克-澤西市”大都會區域制定了《優先氣候行動計劃》，致力于進一步推進紐約城市群生態環境跨界治理，減少區域溫室氣體排放。而在2023年2月，中國國務院正式批復了《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021—2035年）》，這是國內首個跨省域共同編制報國務院審批的國土空間規劃，也是對跨區域生態環境協同治理的重要探索。

本文將在提煉和分析紐約城市群生態治理經驗的基礎上，對比探討如何加快長三角區域各級各方超越省界思維，有效溝通協調生態治理及環境發展訴求，“化零為整”，統一發展愿景和藍圖，進而實現真正的協同發展。

紐約城市群：以《優先氣候行動計劃》為引領，構建生態環境跨域多元共治體系

為加強各州之間的生態環境協同治理，美國環保署（EPA）制定了減少氣候污染撥款計劃（CPRG），陸續向各州、地方政府提供約50億美元資金支持，幫助其加速減少溫室氣體排放。為此，“紐約-紐瓦克-澤西市”大都會區域的州和地方政策制定者、規劃者及項目管理者于2024年3月共同商議制定了《優先氣候行動計劃》（以下簡稱PCAP），以期更科學有效地減少溫室氣體排放。

“紐約-紐瓦克-澤西市”大都會區域 范圍
圖片來源：美國環境保護署官網（EPA）

制定區域共同愿景目標

紐約城市群的PCAP詳細闡述了區域未來面臨的減排挑戰，并提出一系列優先行動計劃措施。其最終目標是制定可操作的區域性減排發展戰略，重點通過引入反映各社區迫切需求的特定干預措施來實現減少溫室氣體排放的主要目標。在此基礎上，該區域環境治理還專注于三個附加目標：第一，促進區域合作，尋求減少污染的綜合途徑，并最大限度地造福于低收入和弱勢社區；第二，為該地區申請和獲得多元資金打好基礎，支持創新項目和發展政策落地；第三，設定到2030年實現大幅減排的優化措施。

為了確保PCAP充分納入當地利益相關者的訴求和想法，紐約城市群逐步構建了包括私營部門、非政府組織、媒體機構、地方政府等在內的多元化共治體系，組織各種論壇和會議、建立社區研討小組，以提高項目的透明度、包容性和協作性。例如2023年11月，州政府為地方政府利益相關者舉辦了六場網絡研討會。與會者們被問及多個部門的22項不同措施，包括交通、電力、建筑、廢物和材料管理、農業、自然和工作用地。在六場網絡研討會中，共有128名與會者和80多名調查參與者。這些網絡研討會的反饋幫助州政府確定了22項措施的優先次序，并確定了從交通、廢物和材料管理、自然和工作用地以及建筑領域的九項措施。

建立區域共治聯盟

PCAP的起草涉及到紐約州和新澤西州22個縣的1900多萬人口，因此有效的區域協調工作成為關鍵。紐約城市群主要通過紐約市經濟發展公司和市長氣候與環境正義辦公室來領導CPRG資助下的生態環境治理區域協調工作，紐約大都市交通委員會和北澤西交通規劃局也參與其中。以此為基礎，各方逐步結成了正式的跨機構合作伙伴關系與實體聯盟，通過收集隸屬各方的溫室氣體排放基礎數據和政策措施、吸納公眾反饋，以及開展區域情況分析等方式來掌控行動計劃的實施進程。

合理劃分項目執行權限

“紐約-紐瓦克-澤西市”大都會區域有22個縣，包含550多個社區，PCAP的執行單位是這些地區地方政府。因此，了解當地政策環境、法律依據和政務動態，對于科學制定針對不同社區的具體措施十分重要。

為了更有效地推進PCAP，減少權力機關事務管轄職能重疊的情況，針對不同屬性的項目措施，PCAP將執行機構權限劃分為三個等級：第一個級別允許各機構利用現有權力推進行動計劃；第二個級別則允許各機構根據某些相互關聯的權限來推進計劃；第三個級別需要額外的政府授權，即在獲得地方或州政府管理機構批準后方可推進計劃。同時，隨著項目的推進，結合現實中的發展問題及相關信息，也會對其進行彈性調整。

長三角可借鑒經驗：逐步形成多主體、跨區域生態環境共治聯盟

習近平總書記在2023年11月30日召開的深入推進長三角一體化發展座談會中指出，長三角區域要加強生態環境共保聯治。為了推進跨區域生態一體化，滬蘇浙兩省一市生態環境部門會同示范區執委會聯合印發實施了《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021—2035年）》。當前，長三角生態環境治理已經到了必須直面跨域發展深層次問題[d1] 的階段，各級地方政府在環境治理政策制定與執行力度、碳排放權分配方案目標、生態保護發展規劃約束力度等方面存在標準不統一、目標差異大、利益分配難協調的問題。因此，在處理區域協調中的復雜利益訴求、制定發展規劃、統一標準和執行政策等方面，亟須開展深入研討，形成關鍵共識。

長三角生態綠色一體化發展示范區先行啟動區規劃范圍、研究范圍及協調范圍 示意圖
圖片來源：上海市青浦區人民政府官網

高效落實區域發展的統一目標藍圖

雖然，當前長三角地區現已圍繞生態環境共治制定了一系列協同政策和措施，但不同行政區和各級政府在跨區域生態環境實際合作方面仍需進一步努力。

因此，可合理借鑒紐約城市群協同實踐經驗，深入分析長三角當前面臨的生態治理問題及所需資金和政策支持、跨區域協調障礙等內容，不但有助于提升長三角生態規劃的協同效應，還能立足實際問題向上級政府提出切實需要的支持措施，確保統一目標藍圖能夠高效實施。

有效建立區域共治的多主體聯盟

盡管紐約城市群在數據分析、碳減排預測以及科學設定溫室氣體減排目標方面展開了多模型計算和多情景模型推演，以及大量數據分析，但總體來看還是基于傳統測算分析方法，并且長三角地區已經針對重點區域開展了針對性的定量分析，因此這些經驗在長三角地區的應用價值有限。作為全國雙碳領域首個跨省域重點功能片區專項規劃，《長三角生態綠色一體化發展示范區水鄉客廳近零碳專項規劃》中專門設計了凍結、漸進轉型、中速轉型、近零碳轉型、近零碳和碳中和等六個情景，并采用基于“供應-需求雙向混合模型”的碳排放預測方法。

對長三角而言，當前最迫切的是深度構建多主體、跨區域的生態環境協作聯盟，切實加強不同行政層級、區劃之間的協同性，就區域生態環保方向和重點問題達成共識，加強跨區域合作專項規劃的制定，加快建立科學的區域生態補償標準體系，全面落實補償方式、資金、監督管理等方面的高度共識和一致行動。

切實推進生態項目協調機制的實踐探索

當前長三角跨區域生態治理中，各利益相關方在成本與利益關系仍存在職責不明、權限不清等諸多協調難點。例如，在項目實施階段缺乏明確的牽頭單位、監管機構和責任人，各方普遍認為跨區域項目不是自己城市或部門的職責范圍，等等。

紐約城市群在PCAP中對項目執行機構權限進行了清晰劃分，明確了各部門在項目推進和監督方面的職責，并廣泛征求意見。

長三角地區對此可加以借鑒，在明確行政權責劃分的基礎上，集中精力推動跨區域項目的實施和監管。在整體規劃和愿景目標的框架下，重點通過多方協調下的區域項目責任分工機制，及時推進跨區域生態項目的開展。

（本文作者張靚系上海發展戰略研究所助理研究員，戴躍華系上海發展戰略研究所助理研究員，程啟源系上海社會科學院在讀碩士研究生。實習生普珺對本文亦有貢獻。）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。