設計 郁斐

“政策扭曲”怎么會發生？澎湃研究所研究員近日繼續深入上海街鎮，調研店招管理這個典型案例。

在上海，店招統一伴隨“美麗街區”工程的推進而產生。該市政工程試圖改造街鎮公共空間“全要素”，其完成數量是上海精細化管理、生態空間建設和市容環境優化“十四五”規劃中的新增指標。

調研發現，店招管理的法規體系和“美麗街區”的市政工程，管理-實施邏輯存在“相互干擾、違背”的情況。政府頒布的政策與實際所執行的行動出現偏差被稱為“政策扭曲”。其背后有人手分配、資金分配機制和考核機制等原因。

“扭曲”的現象：法規倡導“個性化”，工程實施卻存在不少“統一”

2018年，“美麗街區”工程啟動，目標是為了彰顯街區魅力，改善街區環境品質，提升市民獲得感和滿意度。“六化”包含“店招店牌的個性化程度提升”。這和市容管理關注“整潔、有序、安全、美觀和溫馨”是契合的。但前兩年的整改實施中卻出現了很多“統一”的店招，被詬病“丑得整整齊齊”，似乎與政策意圖脫節。

于是，2020年起，上海的職能部門明確倡導“品質化、特色化”。上海市綠化市容局（以下簡稱“市綠容局”）在2019年印發的《關于加強本市戶外招牌綜合管理的指導意見》、2022年印發的《關于進一步加強本市戶外招牌設置管理的指導意見》中，都提到要避免“簡單統一、千街一面”。倡導“個性化”的理念也在2022年的新版市容條例中得到強化。

但在市容景觀偏好驅動店招整改導向“特色”，執行卻仍存在大量“統一”型店招，甚至還出現“店招漏水”“不顧及商家需求”等問題。

可以被稱為“特色”的非統一型店招可能仍沒有因為這種倡導而變多。“美麗街區”第一輪在352個街道整治3.5萬塊店招，相當于平均一個“美麗街區”整治了100塊店招。據此推算，2018年至2023年底完成的657個“美麗街區”最多有6.5萬塊店招整改了，但2023年底按照《戶外招牌特色道路評選辦法》評出的道路僅有120條。按每條道路“不少于30家” 商家的標準估算，整改過程中能夠稱得上“特色化、品質化”的店招大約有3600家，不到6%。

澎湃研究所研究員走訪調研到的現象也可證明這一點。走訪的5條整治過店招城市道路（虹口飛虹路、臨平路、楊浦黃興路和錦西路以及徐匯大木橋路）中，每條200至400米的道路都存在至少四、五家統一底板（材質、樣式及顏色）的店招，而且其中一兩條街的“統一”也是2024年上半年實施完工的。

街鎮對政策的背離：“一刀切”和層層加碼同時存在

城市化程度不同的行政區的建設推進情況存在差異。澎湃研究所研究員調研發現，徐匯、長寧、靜安等區的店招整改得比例較大，且管理更精細，會制定某街道、某道路（比如南昌路街道導則等）來引導新來的商戶，也會更多地采用“訂制型”，給商家一些自由度。而中心城區外圍的郊區地段沒有區、街鎮店招設置導則，整改的店招少，“統一型”店招出現的概率更大。

“層層加碼”現象也存在。一是政策實施范圍聚焦重點主干街區，但實際各區實施計劃街區不限于政策范圍；二是政策未明確計劃調整報審要求，實際整改的要比計劃的多出15%。根據店招政治所屬項目“美麗街區”第一輪的財政績效評估報告，第一輪計劃實施375個項目，但實際結算市級補貼資金的項目為430個街區，存在計劃外新增項目100項，以及計劃未實施項目23項。

有研究指出，“層層加碼”和“一刀切”是行政監管領域一個復雜現象，通常與基層政府的行為邏輯有關，背后是基層政府為了規避政治責任風險并減輕工作壓力的選擇，由（考核等）制度結構、激勵機制等多個因素導致。

“一刀切”的簡單統一現象，可能是基層政府在面臨上級的嚴格要求和考核壓力時候，往往為了迅速達到目標采取“運動式”措施，而忽視了實際情況的復雜性和多樣性。

具體到街鎮層面，店招相關的這兩類現象在街鎮出現的原因是什么？

扭曲的原因：考核激勵、財政分配機制和市容法規體系的矛盾

具體到街鎮層面，店招相關的這兩類現象在街鎮出現的原因是什么？

第一，官員考核制度和法規政策“自愿”原則的矛盾。

澎湃研究所研究員在走訪調研中發現，沿街商戶很多會在不自愿、被告知的情況下“被更新”店招，而市級職能部門則表達過店招改造要“遵循自愿原則推進”。“也只有在自愿原則下，一年后主體責任才有可能移交商戶承擔，而不是讓政府負擔后續責任。”市級職能部門負責人說。

法規規定店招整改應該遵循“自愿”原則，但是“美麗街區”“戶外招牌特色道路”的數量卻納入考核機制，造成街區若要在考核中“得分”就需要達到一定數量標準。上海城市管理精細化工作推進領導小組辦公室（簡稱“市委市政府精細化辦”）的工作考核表中，鞏固深化既有“美麗街區”建設成果，新建100個“美麗街區”是34個考核項目之一，而這34個考核項目占總考核權重的68%，其中并未出現關于沿街商戶商業活力等考核指標。

此外，美麗街區作為工程驗收時，其評價標準是籠統的“居民滿意度”（通常不會低于90%），而滿意度調研是否能全面、有效反映社會意見，有待考量。

“美麗街區”被列入市委市政府的政府績效考核方案和重點任務工作，而考核成績突出的區會受到市精細化辦將給予的通報表彰，并作為各區黨政領導班子年度考核和城市維護費“獎補”重要依據。這可能是“美麗街區”和店招整改推進的動力之一。

第二，“美麗街區”財政補貼按重要性分配，而街鎮參與資金不足正導致檢測、設計等“減少投入”

財政在推進各區“美麗街區”中的推動作用不一，可能是因為補貼標準和實際使用需要之間的錯位。根據上海市財政局2023年3月發布的《上海市“美麗街區”建設專項補助（2018-2020年）績效評價報告摘要》證實，中心城區與郊區的原有基礎財力、城市化水平不同，而美麗街區項目采用單一創建標準與補貼方式，補貼存在50%，30%，30%，20%的梯度；對各區建設推進效果存在差異。此外，該報告還提出區、街鎮的籌資渠道單一，社會力量參與不足。這也可能是推進不足的原因。

市級資金補貼梯度50%、30%、30%、20%。來源：https://czj.sh.gov.cn/zys_8908/czsj_9054/zdjxpj/20230327/524f1018509b4302a7434194d13a4106.html

 一方面，自上而下的資金分配機制也會導致基層政府在較低規劃道路等級上的店招壓縮工程成本，“統一”整改，甚至出現“低價競標”容易導致的質量問題。虹口支路沿線一家商家佐證了這一點。“主要道路邊上的店招就稍微有所不同（更多元），如果按照那個設計就挺好，但是我們不是。”

另一方面，檢測工作也面臨壓力向上傳遞的情況。相關政府工作人員透露，自主設置的店招材質、結構各異、檢測時間各異，日常巡查檢測需補充人手，成本較高，而目前的行政管理的分割和現行基層考核方式會造成人手短缺、無法補充（城運中心績效考核目前并不包含店招檢測）。“城運中心和城管網格員可能不屬于一個領導管。”某街鎮職能部門負責人說。這導致基層網格員的巡查檢測工作壓力無法被分擔，將壓力和風險向上傳導至“抽檢”工作。店招“統一”則會客觀上減輕這一壓力。

在店招整改基層互動中，基層政府似乎對商家的店招也存在不同程度的妥協、讓步。澎湃研究所研究員走訪的某城郊鎮的主要商街，并沒有完全按照“導則”行事，出現標準“松動”。這其實有利于當地商業活力的保護。

當財政充足的時候，基層緊跟法規的“個性化”“自愿”倡導較容易；但一旦財政收縮，出現補貼無法及時到位等情況。此時，是遵守法規，還是按照自己的人力、財力去辦呢？街鎮通常會選擇后者。成本控制、重新分配的邏輯就會浮現，導致法規政策體系的施行出現“扭曲”。

有研究認為，建立“激勵—反饋—監督”路徑來健全和完善制度結構，能有效治理“一刀切”和“層層加碼”現象。

市容環境是容納市民生活消費、經營投資等活動的容器，現行市容管理的考核體制和財政機制應該考慮增加一致性和彈性，才能確保市容得以常態化監管，降低監管成本。具體如何改善考核標準、機制和補貼機制，讓市場“自下而上”進行參與，有待進一步探究。

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