舊金山

2024年4月，自然資源部發布的《都市圈國土空間規劃編制規程》正式實施，為上海大都市圈深度發展提供了有力支撐。舊金山灣區正在編制“灣區規劃2050+”，打造“負擔得起、相互聯系、多樣化、健康和充滿活力的灣區”。分析借鑒舊金山灣區跨區發展經驗及其制定的新一輪措施，有利于進一步促進上海大都市圈內各級地方政府合作共治，創新構建跨區域的協商共治規劃機制，共同推進落實區域重大項目，更好地引導多元主體參與跨區域發展，更深度地推進實施《上海大都市圈空間協同規劃》，將上海大都市圈打造為社會主義現代化都市圈標桿。

舊金山灣區的協同發展

舊金山灣區由納帕、索諾馬、索蘭諾、阿拉梅達、康特拉科斯塔、舊金山、圣馬特奧和圣克拉拉9個縣郡組成，面積18040平方公里，2023年灣區約有755萬人。從葡萄酒之鄉到世界聞名的“硅谷”，舊金山灣區經濟發展水平長期以來全球領先。根據《世界灣區發展指數研究報告（2022）》，舊金山灣區人均GDP超過13萬美元，位居全球第一，遠遠超過第二名的紐約灣區，是第三名東京灣區的近3倍，是第四名粵港澳大灣區的6倍多。舊金山灣區在經濟上所取得的成就，不僅僅是由于科技創新的蓬勃發展，還有賴于區域內的多中心空間網絡構建、多元主體協同治理下的分工合作，以及公共基礎設施的統籌建設等支持區域發展關鍵要素。

（一）多組織協同的地方共治

舊金山灣區不斷加深地方政府在實際項目中的合作共治，逐步形成了灣區層面成熟的多組織管理體系。為了更好地開展跨區域工作，灣區創建了眾多區域性治理職能機構，盡可能平衡地方政府在灣區發展上的公共利益沖突，并利用組建的灣區政府機構將地方政府在涉及灣區發展公共問題上的行政職權進行了歸集使用。其中，重點職能機構主要包括灣區政府協會 ( Association of Bay Area Governments，ABAG)、大都市交通委員會 ( Metropolitan Transportation Commission，MTC)，以及非政府組織的重要協會型治理主體——灣區委員會 ( Bay Area Council，BAC) 。

1945年，舊金山灣區成立灣區委員會（BAC），在全球率先提出了灣區發展理念，首次以“灣區”為發展單元，構建跨行政區域的協調組織機構。在灣區委員會（BAC）推動下，灣區逐步形成了一個包含灣區政府協會（ABAG）、大都市交通委員會（MTC）、灣區空氣質量局（BAAQBD）、灣區保護和開發委員會（BCDC）等多組織協調共治機制。值得注意的是，在舊金山灣區協同發展過程中，灣區組織機構僅對具有一定普遍性的領域，如交通、環境保護等進行全面的統籌規劃。

（二）多中心的網絡空間構建

從整體空間布局來看，舊金山灣區發展以“圣何塞－舊金山－奧克蘭”（CSA）三個城市為核心，其他中小城市圍繞三個核心城市在空間上進行互通聯系，逐步形成緊密聯系、相互協同的一體化形態。其中，舊金山市是整個灣區的核心城市，重點打造金融業等現代服務業；奧克蘭市位于東灣濱水地帶，依托天然資源發展港口經濟；圣何塞市是硅谷所在城市，依托灣區斯坦福大學、加州大學伯克利分校等高端人才和先進科技資源，聚焦發展高新技術產業。

為了更好應對灣區空間網絡跨界治理的需求，大都市交通委員會（MTC）逐步被聯邦政府和加州政府授予更多的區域發展財政權與立法權。根據加州法規（第66500-66536.2）相關內容，大都市交通委員會（MTC）的工作內容已經由完成區域交通規劃、地方交通補助金申請等初級職能，發展成為與聯合政策委員會其他成員充分合作下的交通規劃、土地利用、融資投資、交通投資、環境保護等區域發展的多項重點領域。經過大都市交通委員會（MTC）的努力，舊金山灣區從原本主要依賴高速公路的交通網絡模式轉變為更加多元平衡的多系統交通網絡聯系模式。

舊金山灣區當前面臨經濟復蘇的三個挑戰

第一，由于疫情對服務業的沖擊以及對產供鏈的負面影響，當前舊金山灣區經濟復蘇十分緩慢，這直接導致了突出的就業問題。

根據2024年美國勞工統計局發布的修訂版數據，灣區9縣的就業數據明顯低于此前預估數據。此前預估，灣區將在2023年年中完全恢復疫情之前的就業水平，而最新實際數據顯示，灣區從未完全恢復，就業率仍較疫情前下降1.1%（約4.6萬個工作崗位），主要是由于預測中忽視了2023年第一季度出現的許多科技企業裁員和銀行倒閉現象的嚴重性。根據州就業發展部（EDD）數據顯示，疫情以來，舊金山灣區服務業的整體就業崗位仍然在持續減少，但教育、衛生和制造業等有所增長。值得注意的是，技術工作崗位以及辦公室文職工作崗位比預期減少得更多，例如，舊金山灣區的信息行業去年減少了2.31萬個工作崗位。

圖1  疫情以來舊金山灣區的就業變化情況（人數）   資料來源：州就業發展部（EDD）

第二，收入不平等持續加劇。近幾十年來，中低收入工人的收入增幅低于高收入工人，高工資和低工資之間的差距隨著每次經濟衰退而擴大。

自1980年以來，即使在繁榮時期，隨著收入的增加，灣區9個縣的不平等程度也有所上升。灣區總體收入增長的大部分是由收入最高的家庭獲得的。2018年，收入排名第90位的灣區家庭年收入為38.4萬美元，而收入排名后10位的家庭年收入僅為3.2萬美元。截至2021年，灣區的收入不平等程度也是加州所有地區中最高的。當前，灣區內的奧克蘭、舊金山、南舊金山、馬林縣和圣克拉拉等城市都在探索全民基本收入計劃。2021年7月，加州提供了3500萬美元用于資助全民基本收入試點，重點支持孕婦和年輕人。

第三，由于近幾年疫情因素疊加灣區高昂上漲的房租房價，以及稅收和監管等問題，辦公樓宇空置率上升明顯。

前些年，科技企業的蓬勃發展推動了舊金山灣區辦公樓宇的大規模建設，而如今，高科技企業廣泛開啟了線上辦公模式，不需要大面積的辦公場所。與此同時，許多科技企業開始選擇在美國其他性價比更高的地方擴大發展，逐步減少購買和租賃灣區的辦公樓宇。舊金山灣區委員會2023年發布的研究報告顯示，2019年，灣區僅有26萬居民主要在家線上辦公，2021年飆升至120萬，增長了近5倍，僅在舊金山市就有46%的居民在家線上辦公，而全國同期僅有18%的人在家。隨著灣區城市中心的持續空心化，以舊金山市為例，2023年第二季度辦公樓宇空置率已經高達32%。在2023年1月灣區收到的216家企業反饋中，38%的企業表示已經在逐步減少或整合辦公空間，還有31%的企業表示計劃在未來幾年內減少或整合灣區的辦公空間。由此可見，未來灣區辦公樓宇的空置問題可能會持續存在。

“灣區規劃2050+”創新發展理念

舊金山“灣區規劃2050+”是在“灣區規劃2050”基礎之上，結合疫情后灣區恢復情況和經濟發展趨勢制定的具有公共政策屬性的區域空間發展規劃，由大都市交通委員會 (MTC)和灣區政府協會（ABAG）聯合編制。在規劃定位上，面向規劃實施，明確政策目標并進行經濟測算，預估實現目標的成本，同時編制實施方案；在規劃范圍上，僅針對灣區九縣，各項政策與空間發展緊密結合；在規劃期限上，更關注近中期規劃目標的落實，并定期評估和反饋更新。

（一）聚焦經濟、環境、住房和交通四個關鍵領域

“灣區規劃2050+”藍圖將繼續整合發展四個關鍵要素（經濟、環境、住房和交通）的戰略，為所有人創造一個更公平、更具彈性的未來。

第一，經濟發展領域：灣區經濟的發展極大地受到利率稅率、工資政策、貿易政策、住房政策、交通資金等未來不可控因素的影響。值得注意的是，一方面是各行業在互聯網和自動化上的應用，以及線上平臺的擴張等可能從根本上改變灣區的就業結構；另一方面，收入分配的不公平會影響區域發展的穩定性。面對諸多不確定性，目前，灣區經濟發展規劃領域將彈性的經濟發展視為必要的轉型發展方向，一方面注重提高經濟流動性，另一方面聚焦企業工作空間地點的改變。

從具體措施來看，灣區各個地方政府已經開始嘗試解決經濟不平等問題，奧克蘭、舊金山、南舊金山、馬林縣和圣克拉拉縣都在探索全民基本收入計劃。2021年，加州提供了3500萬美元用于資助全民基本收入試點，重點是支持孕婦和離開寄養家庭的年輕人的項目。

第二，生態環境領域：灣區的環境規劃優先考慮保護和改善灣區社區單元的土地、空氣和水環境。

在面臨不確定的氣候變化時，近期、中期和長期戰略對于實現公平和彈性的環境領域愿景都至關重要。“灣區規劃2050+”將通過保護和更好地利用現有資源減輕氣候變化影響、適應危險氣候事件、盡量減少自然災難的影響。首先是要減少來自劇烈災害的風險；其次是要提升公園與開放空間的可達性；最后要降低危害環境的污染物排放。從具體措施來看，“灣區規劃2050+”提議保護洪水高達4.9英尺的地區，高于原本規劃中的3英尺，并且要在合作伙伴的支持下積極應對洪水對社區、區域基礎設施系統和海岸線生態系統的影響，對海平面上升區域進行進一步分類。提出50多億美元的財政支持，將灣區原本建筑轉化為綠色節能建筑。增強城市綠化投資，確保所有灣區居民能夠方便地進入城市公園、綠化步道，包括行道樹種植和綠色雨水基礎設施，這還將有助于減輕社區內極端高溫和暴雨洪水及污染的影響，讓居民從城市綠化投資中受益。

第三，住房建設領域：不確定性因素的影響是“灣區規劃2050+”在住房領域制定措施的切入點。

在面向未來30年的規劃中，自然災害會影響灣區住房的供應，住房偏好會影響不同區位住房的需求，人口增長與建筑成本會影響住房成本與供需。為實現灣區穩定可負擔的住房，盡可能解決這些不確定性問題與障礙，需要通過一系列的政策工具、合作、投資進行區域協同配合發展。

目前，在灣區住房建設規劃領域，一是要保護與維護可負擔住房；二是要刺激面向各層級收入水平居民的住房建設；三是要創建包容性社區。從具體措施來看，“灣區規劃2050+”將在租戶保護法的基礎上，將年租金漲幅限制在較低水平（4%以內）。建造足夠的受地契限制的廉價住房，以填補現有住房缺口，并滿足低收入家庭的需求。允許并促進將老舊的購物中心和辦公園區改造成面向各種收入水平居民的住宅區。加快實現現狀未利用公共土地和非營利機構的未開發土地的再利用，重點滿足社區住房和服務需求。

第四，交通聯系領域：灣區的交通規劃優先考慮區域均等性。盡可能使所有居民都能獲得交通系統的有效服務，尤其要調整被當前交通網絡邊緣化的社區。

為實現區域交通公平的目標，“灣區規劃2050+”將更多考慮提升的公共交通服務和提供更安全的步行、騎行條件，同時，交通規劃還要盡可能減少溫室氣體排放。從“灣區規劃2050+”交通網絡規劃落實來看，一是要維護優化現有交通系統；二是要營造健康安全的街道；三是要逐步建設新一代交通運輸網絡。從具體措施來看，“灣區規劃2050+”實施一系列基于使用情況的交通定價策略，例如，根據高速公路擁堵程度進行收費，在以住房和就業增長為目標的地區提高停車費，以緩解交通壓力、減少車輛行駛，支持氣候發展目標，并將費用再投資于交通系統的完善。

（二）緊扣關鍵時間節點推進計劃落實

為了加強規劃戰略落實，大都市交通委員會 (MTC)和灣區政府協會（ABAG）聯合制定了“灣區規劃2050+”四個關鍵階段時間表，并且在每個關鍵時間節點都邀請灣區相關利益方和公民進行公眾參與計劃的制定。

第一階段：重新評估發展預期。結合內外部發展因素以及需求與收入預測，重新評估灣區疫情后期四個重點領域的發展環境。例如，近幾年疫情影響下公共交通收入緊縮導致的交通運輸領域財政斷崖式下降，這對公共交通規劃發展具有負面影響。

第二階段：更新的灣區發展藍圖。在上版規劃35項發展策略的基礎上，“灣區規劃2050+”中的新一輪藍圖發展策略會結合新冠疫情對灣區環境的影響，有針對性地細化調整。

第三階段：確定新一輪實施優先項目和相關行動。“灣區規劃2050+”的修訂實施將更加聚焦中短期的行動計劃落實。大都會交通委員會（MTC）和灣區政府協會（ABAG）將與其他公共機構、非營利組織和私營部門緊密合作，整合吸納灣區居民、地方政府、公民組織、商業利益、非營利組織和其他利益相關者多方建議，更精準地確定應優先實施哪些措施。

第四階段：制定最終計劃。其中，還包括環境影響報告（一個首選方案和一個替代方案），一項公平性分析報告和一項空氣質量合格分析報告。預計2025年底灣區將全面落實“灣區規劃 2050+”最終計劃及其相關研究報告中的內容。

對上海大都市圈進一步發展的啟示

“灣區規劃2050+”是在“灣區規劃2050”的基礎上，結合灣區發展面臨的現實問題和最新發展趨勢，進行規劃措施的細化完善和落實的。舊金山灣區的創新規劃發展理念及其實踐經驗對上海大都市圈跨行政區一體化發展具有重要的借鑒和啟示作用。

一是建議上海大都市圈建設規劃以未來20—30年為期，深度分析并制定長期的總體發展主線。上海大都市圈規劃可以考慮按照發展的重要性、緊迫性以及可操作性，以區域重大項目為引領，制定時間計劃，并逐步開展區域協同發展合作事項。在此基礎上，還應盡快形成高效的區域協商機制，如舉辦定期聯席會制度，讓各省市具體參與到區域發展戰略規劃的制定實施過程中，引導區域發展要素合理流動，增強區域城市間的良性競爭。

二是上海大都市圈跨越三省一市，要盡快考慮成立上級行政權力組織機構，或形成強有力的區域地方政府合作組織機制機構。舊金山灣區整體位于加利福尼亞州，聯邦政府和州政府對灣區的整體規劃及內部的各個城市具有較大的發展控制權，如區域立法權，因此發展過程中面臨的很多利益沖突能在一個更大的行政主控權下實現區域城市間的良性合作。從國家層面給予上海大都市圈發展一定的區域立法權和行政權，尤其是重點經濟發展領域，有利于上海大都市圈率先突破行政壁壘，形成新質生產力。

三是深度分析發展的新趨勢、新環境，在“十五五”期間，上海可以考慮聚焦經濟、環境、住房和交通四個重點領域。上海大都市圈可以充分借鑒灣區疫情后的發展措施，逐步形成規劃實施方案和推進時間表，通過區域協同聯動、生態保護發展、公共交通系統和基礎服務設施建設等方面的多種措施落地，不斷夯實上海大都市圈發展制度基底。

（作者張靚系上海發展戰略研究所助理研究員）