“接下來，需要盡最大努力實現年初制定的政府支出目標，確保政府支出不拖累名義GDP增長。”近日，中國社科院世界經濟與政治研究所副所長張斌在接受澎湃新聞記者專訪時，談到如何應對需求不足。他強調，需求不足是目前階段最主要的矛盾，導致我們經濟增長缺乏獲得感，缺乏信心。

張斌表示，增加私營部門收入，一個非常重要的渠道是增加政府支出，“政府部門支出多了，非政府部門收入就會增加，這是我們現在迫切需要解決的問題。增加政府債務，增加政府支出，目的是為了增加私營部門收入，刺激私營部門支出。”

另外，貨幣政策方面，張斌建議，進一步降低政策利率，“政策利率下調空間還很大，降得越早、越快、幅度越大越好。”

張斌還談到了中國制造業升級的路徑，即對制造業總的需求數量增速在放緩，但是對“質”的要求在升高。

在培育、發展新質生產力方面，張斌建議，政府要在認知、政策設計上做一些調整，要“因地制宜、量力而行”。5月23日，習近平總書記在山東省濟南市主持召開企業和專家座談會，張斌曾在座談會上談到優化區域生產力布局、防止“內卷式”同質化競爭問題。

張斌告訴澎湃新聞記者，政府和市場要做好分工，政府要做市場不做或做得不充分的事情，比如基礎科研，一些戰略性產業的前期培育等，政府更重要的工作是維護公平競爭、開放的市場環境，更多是裁判員的角色，讓更多的市場主體參與競爭，降低準入門檻。“表面上看政府不直接參與生產，但其實政府保障了土地、陽光、水分，產業就像種子一樣，只要在這個環境里面就能生長。”

中國社科院世界經濟與政治研究所副所長張斌 受訪者供圖

如何看待需求不足

澎湃新聞：去年以來，需求不足作為經濟運行中的突出問題受到關注，您認為需求不足主要體現在哪些方面？

張斌：當供、求兩個力量對比時，可以看到需求的力量偏弱。需求相對于供給力量偏弱，最直觀的結果是價格水平偏低。我們已經連續多年核心CPI低于1%，最近兩年CPI、PPI也都處于低位，另外，更全面反映物價水平的GDP縮減因子也是負值。一系列的價格指標告訴我們，目前的供求力量對比中，需求力量相對較弱。

需求不足帶來的不僅是通脹水平偏低，還有一系列負面后果。過低的通脹環境下，企業收入和盈利偏低，新增就業機會和新增投資偏低，居民收入偏低，政府稅收偏低，資產價格偏低。盡管實際GDP增速還好，但是名義GDP增速顯著低于實際GDP增速，經濟增長不能帶來充分的企業盈利、居民收入和政府稅收，經濟增長缺少獲得感。這種環境持續下去，社會公眾對未來的預期和信心會被削弱。需求不足是目前階段最主要的矛盾，它導致我們經濟增長缺乏獲得感，缺乏信心。

澎湃新聞：有觀點認為這主要與房地產行業下行有關，您怎么看待？

張斌：這些肯定和房地產行業下行有密切聯系，但是也不能完全用房地產問題來解釋。可以從三個層面看待需求不足現象，一是市場自發力量；二是政策干預力量；三是以上兩種力量結合以后的綜合反應。

2023年以后，盡管疫情防控結束了，但是市場自發的需求并未出現強有力的恢復，居民和企業的支出水平保持在較低水平。疫情對我國居民、企業和政府的資產負債表沖擊并沒有隨疫情防控結束而消失，疫情后遺癥仍在。更重要的是房地產市場的深度調整仍在繼續，嚴重拖累宏觀經濟，房地產行業的特征是“四五六”——四成的銀行貸款、五成的地方政府財政收入、六成的居民財富都與房地產行業有關。如果房地產價值出現很大下跌，會對全社會信貸增長、購買力增長產生影響。

但是，又不能說需求不足完全與房地產行業相關，如果將政府支出與私營部門的支出相比較，目前增長最慢的不是私營部門的居民消費，也不是私營部門的投資，而是政府支出。政府的一般公共預算支出加上政府的基金支出，兩部分合計的增長速度在今年前4月呈負增長，而政府支出占全社會總支出水平接近1/3，現在成為全社會需求不足的最大拖累。

為什么政府支出下降得很快？有兩方面原因，一是政府支出下降主要來自政府基金支出的下降，這一塊主要受政府賣地收入下降的影響。但與此同時，既然政府收入減少，政府可以通過逆周期政策，可以通過更多的發債來對沖，但是我們沒有采取特別充分的逆周期政策，所以政府支出下降和我們對逆周期政策的選擇也有關。打個比方，一個人身體不舒服，可能因為他受了外傷，這個“外傷”是房地產市場的沖擊，但沒有包扎傷口，他會繼續不舒服，“包扎傷口”可以理解成逆周期政策。

一方面，市場自發需求弱；另一方面，無論財政還是貨幣政策難以對需求不足形成有效的對沖。市場自發力量和政策力量疊加以后，居民、企業和政府三個部門陷入了收入增速下降帶來支出增速下降，支出增速下降又帶來收入增速下降的惡性循環。這個過程中，由于收入和利潤下降，預期會越來越弱，資產價格隨之下降，預期和金融資產價格變化成為負向反饋機制的放大器，需求不足現象更加嚴重。

澎湃新聞：如果需求不足是相對供給來說，那有沒有可能存在供給過剩？

張斌：從現在我們的產能利用率、新增就業壓力看，說明資源沒有被充分利用起來，供給方很多“力量”因為需求不足的遏制使不出來，這是資源浪費，在這種情況下就不能把鞭子打在供給身上。

主要還是需求的問題，這個時候提升需求、提升產能利用率、提升新增就業機會，經濟會更好，制約經濟增長的不是供給端的問題。如果需求提升，可能很多產業產能就會不過剩，產能過剩在一定程度上也可以理解為是需求不足造成。

增加政府債務支出，是為了增加私營部門收入，刺激私營部門支出

澎湃新聞：您曾建議，增加廣義政府支出，在地方政府財政收入下滑的情況下，增加政府支出是否會進一步增加政府負擔？在當下化解地方債務風險的背景下，如何避免沖突？

張斌：這兩者其實本質上不沖突。首先要明確怎么衡量政府負擔和政府債務風險。不能說政府債務大了，負擔就大。衡量債務負擔不能光看債務規模，至少應該看政府債務與GDP的比值。如果政府債務很多，但是GDP、政府收入很高，那也是可以的。雖然債務/GDP也不是一個很好的衡量債務負擔的指標，但是比債務的絕對值要好。

從過去的經驗以及當前國際上的經驗看，當政府增加債務支出時，債務在增長，收入也在增長，債務/GDP的分子分母一起漲，所以增加債務并不必然帶來債務負擔的增加。美國、歐洲、日本使用刺激政策的時候，2020年時債務規模上升很快，但隨后“債務/GDP ”快速下降，因為他們的名義收入、價格水平上去了，債務負擔就下來了。 

還有一點，即使是債務負擔增加，也不代表債務不可持續，未來的債務風險增加，也不是現在舉債以后要子孫還。現在如果舉債增加支出，把沒有充分利用的資源利用好，把今天的經濟搞得更好一點，大家收入、就業能力增長，對應對各種外部沖擊壓力會更好，對明天的經濟也是最好的幫助。而且“政府債務/GDP”并不是以后一定要清零，只要政府一直存在，比值就會一直存在，只要國家這種形態一直持續，債務就會一直持續，這是可以永續的。目前階段對債務總量問題不用太擔心，如果要擔心那也是債務增長不足以支撐擺脫需求不足。

最終作為結論性的、決定政府能不能舉債、需不需要舉債，最重要的不是政府的債務率高低，而是私營部門的儲蓄和投資力量的對比，私營部門如果儲蓄大于投資，有些資源得不到充分利用，有通縮的壓力，這時政府舉債增加支出，把資源充分利用起來，對經濟有“百利而無一害”。反過來，如果私營部門本身經濟過熱，儲蓄小于投資，這個時候再去增加支出，就會帶來通貨膨脹，政府就不應該再去舉債增加支出。

我們現在的情況恰恰就是私營部門的投資意愿很弱，儲蓄意愿比較高，投資有缺口，通脹水平也比較低，這時政府舉債增加支出不會帶來通貨膨脹，而且在這個過程中可以給私營部門創造更多的收入。

我們總說希望私營部門增加收入，怎么增加？非常重要的一個渠道是政府支出，政府部門支出多了，非政府部門收入就會增加，這是我們現在迫切需要解決的問題。增加政府債務，增加政府支出，可以快速地增加私營部門收入，刺激私營部門支出。

今年的整體財政安排已經確定， 我們大致估算了一下，全國一般公共預算和政府性基金預算支出合計增長的極限值是7.9%，目前財政的支出增速距離年初制定的目標還有較大距離，接下來需要盡最大努力實現年初制定的政府支出目標，確保政府支出不拖累名義GDP增長。今年地方政府賣地收入很可能不及預期，并因此造成政府基金支出難以達成增長目標，對此需要考慮通過增加發債，為地方政府支出融資。

澎湃新聞：過去幾十年債務規模增加，大家似乎也沒有非常擔心債務風險，現在比較擔心的背景和原因是什么？

張斌：地方債其實壓力一直都在，我們也治理了好幾輪了，地方政府債務從產生那一天起，其實憑借項目自身是很難走平的，因為這些項目大部分都是一些城市的公共基礎設施項目，現金流很少，但融資成本又很高，過去主要靠賣地收入填補，現在賣地收入下降之后，這個矛盾就更突出了，但是這個問題一直都在。

政策利率還有空間，降得越早、越快、幅度越大越好

澎湃新聞：關于應對需求不足的貨幣政策，您認為，需要進一步降低利率，但也有中美利差放大帶來的資本外流與資本貶值壓力的顧慮，您如何看待？近期，國家發改委等部門也提出，推動貸款利率穩中有降，您認為今年的政策空間是怎樣的？

張斌：降低利率、擴大利差，未必會刺激資本外流、未必會讓人民幣有貶值壓力，無論是看過去歷史經驗還是其他國家經驗，都是這樣。

降低利率，刺激經濟活力，對國內貨幣需求可能會提高。比如很多出口商拿到外匯之后，如果通過降息渠道使得國內經濟活力提升，貨幣需求提高，他們可能就會把錢換成人民幣，用在國內支出，不會增加資本外流和匯率的壓力。從過去經驗來講，對匯率、資本流動而言，相關性更強的是中國的經濟景氣程度，或者說是中國經濟基本面，而不是利差。所以如果大幅度降息，提升經濟景氣程度，未必一定讓貨幣貶值。即便貨幣貶值，也要區分是小貶值還是大貶值，如果是中等、小幅度的貶值，對出口擴張、需求提高是有幫助的。真正要擔心的是大貶值，但世界歷史上沒有一個國家在這么大的貿易順差、這么低的通貨膨脹率、宏觀經濟相對穩定、沒有遭遇到金融危機的情況下，貨幣出現大貶值。所以我覺得對匯率的問題是過于擔心。

我們講降利率是降低政策利率，是中央銀行向商業金融機構貸款的利率。首先，降低政策利率很有效。我國現在大約300多萬億的債務，如果政策利率大幅度下降100至200個基點，債務人在一年內保守估計可以減少2萬億-4萬億的債務利息支出。與此同時，這將提高金融資產估值10萬億-20萬億，并對房地產價格形成支撐。通過大幅度降低政策利率，整個居民的錢包會增加幾十萬億，包括債務利息支付的節省和資產估值的提高。與此同時，降低政策利率還會增加消費傾向、減少儲蓄傾向。其次，降低政策利率很靈活，可以根據需要隨時調整。再次，這一政策很精準。與其他逆周期政策相比，調整政策利率的作用機制是擴大個人和企業的“錢包”、優化消費與投資的相對價格。至于如何消費和投資，完全由企業和消費者自主決定，而不是由他人替代決策。再精妙的決策也不如讓億萬個主體自己決定如何花錢。

我們的政策利率還比較高，政策空間是非常充分的，降得越早、越快、幅度越大越好。

中國制造業升級：量的增速變慢，質的要求變高

澎湃新聞：您曾提到，制造業投資高于全社會固定資產投資難以持續，為什么？您認為我國的制造業升級路線大概會是怎樣的？

張斌：任何投資和生產，最終是為了服務于需求，為了提升生活品質，讓社會發展。

你看中國的居民部門，比如居民消費需求，現在在制造業商品的消費上，其實過去的增長速度是在放慢，我們的消費支出更多是往服務業上走，因為想進一步提升生活品質，會花更多的錢在子女教育、養老保健等方面，而不是更多用于制造業產品消費。需求結構發生了變化，支出就更多向服務業傾斜，這個是需求端的變化。當需求端發生變化時，供給端就要隨時做出調整，就會引導更多資源放在服務業投資，而不是擴大進入制造業，這也是為了滿足更好的生活需要。

這個現象并非中國獨有。當人均收入過了1萬美元或者8000美元以后，這些高收入國家對制造業產品的支出比例都會下降，制造業的投資也隨之下降。

中國過去也是這樣，2012年之后，其實制造業的投資、制造業增加值比例都在下降，這也符合經濟發展規律，在這個過程中，制造業投資占比的提高，更多是暫時性的，這是從量的角度。

對制造業投資的觀察還要從質的角度。我們對制造業總的需求數量不會提高很多，但是希望質量更好，我們需要設計更好的轎車、功能更強大的家電，所以制造業一方面總體數量增長有很大幅度的放慢，但是對質量的提升又有新的要求，怎么提升？也要靠高人力資本的服務業，從前端的教育、科研和風險資本投資，到后端的知識產權保護，都對制造業升級有著強有力的支撐和幫助。

目前來看，中國制造業升級總體情況挺好的，而且我們的制造能力和水平是超出我們的發展階段的，相對于當前的社會經濟發展階段，能有這樣的制造業水平、出口產品競爭力，在其他國家是看不到的。

培育發展新質生產力，政府要保障土地、陽光、水分

澎湃新聞：您提到，優化區域生產力布局、防止“內卷式”同質化競爭，您認為這種同質化競爭主要有哪些體現？

張斌：同質化競爭最主要的體現是很多地方政府都會花大量資源發展新產業，比如新三樣、生物制藥、半導體、低空經濟等產業，各個地方都在積累這些產能，而且都希望做大項目。但是其實回過頭來看，有些地方政府可能做得還比較成功，也有很多地方投入了大量財力、物力，到最后項目進展跟預期還是差別很大。產能過度積累之后，最后可能100家、200家企業也就能跑出來三五家，造成了資源的浪費。

澎湃新聞：怎么去防止這種競爭？

張斌：這個比較難，因為政府有一套考核體系，地方政府這么做也是為了“KPI”。中央政府也好，地方政府也好，在認知上、在政策設計上，迫切需要做一些調整，還是要“因地制宜、量力而行”。

不是所有的地方都要去搞GDP競賽，不是所有的地方都要去發展新產業，還是要根據當地情況。比如有些地方可以在傳統產業升級方面下功夫，有些地方政府確實有很強的做風險投資的一套班子，即便跟市場化機構相比也挺強的，他們做了十幾年、幾十年，對產業非常了解，過去有經驗積累、資金積累，這樣就可以做一些風險投資，布局一些新產業。但是，具備這樣條件和能力的地方政府很少，沒有必要盲目再去上很多新項目。

澎湃新聞：政府在培育和發展新質生產力的過程中應該發揮怎樣的作用？如何把握政策的度？

張斌：政府應該要想清楚一件事，產業要成長，最終是要靠千千萬萬個民間企業的力量。政府和市場要做好分工，在各自的分工上做好各自的事情，政府要做什么？首先要做市場不做或做得不充分的事情，比如在基礎科研方面，政府可以有所作為，一些戰略性產業的前期培育，政府也可以做一些事情，但這是中央政府和少數地方政府能做的事情，大部分地方政府其實未必有這個能力。

政府更重要的工作是維護公平競爭、開放的市場環境，需要更好的法律法規、營商環境，更好的保護知識產權、強有力的反壟斷等。一個公平競爭開放的市場環境才能讓千千萬萬個市場主體競爭、勝出。政府這時候更多是裁判員的角色，能夠讓更多的市場主體參與競爭，降低準入門檻。表面上看政府不直接參與生產，但其實政府保障了土地、陽光、水分，產業就像種子一樣，只要在這個環境里面就能生長。