2023年11月，世界銀行發(fā)布《城市的力量：低碳城市化引領(lǐng)全球氣候行動(dòng)》研究報(bào)告（The Power of Cities: Harnessing Low-carbon Urbanization for Climate Action）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城市的力量》）。報(bào)告由世界銀行氣候變化研究高級(jí)專(zhuān)家亞歷山德娜·普拉托諾瓦-奧夸布（Alexandrina Platonova - Oquab）和阿普爾瓦·申維（Apoorva Shenvi）合作撰寫(xiě)，全面探討了發(fā)展中國(guó)家城市如何在城市化進(jìn)程中開(kāi)展氣候治理和低碳化行動(dòng)，為國(guó)家和城市決策者提供政策建議。

澎湃研究所編譯此報(bào)告，共計(jì)三篇。本篇為第三篇，編譯自報(bào)告第六章，闡述了如何利用“準(zhǔn)備狀態(tài)診斷框架”評(píng)估國(guó)家和城市政府在建構(gòu)氣候治理“三大支柱”過(guò)程中可能面臨的具體挑戰(zhàn)，并通過(guò)加納案例分析了發(fā)展中國(guó)家和城市開(kāi)展氣候治理的現(xiàn)實(shí)困境與治理方向。

“準(zhǔn)備狀態(tài)診斷框架”：一個(gè)讓政府辨識(shí)氣候治理的主要不足的工具

全球范圍內(nèi)的氣候行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施國(guó)家氣候戰(zhàn)略與城市低碳化行動(dòng)的多層次治理并沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的方法。為此，報(bào)告提出一個(gè)氣候治理“準(zhǔn)備狀態(tài)診斷框架”，通過(guò)識(shí)別政策、制度和能力的具體缺陷，幫助國(guó)家和城市認(rèn)清在開(kāi)展氣候治理過(guò)程中的挑戰(zhàn)和優(yōu)先事項(xiàng)。

“準(zhǔn)備狀態(tài)診斷框架”的核心是圍繞氣候治理的三個(gè)關(guān)鍵支柱，即合作型政策框架與制度、資金動(dòng)員與融資能力、MRV（監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查系統(tǒng)），為國(guó)家和城市政府量身定制，以呈現(xiàn)當(dāng)前政策和制度結(jié)構(gòu)的具體特征，進(jìn)而確定氣候治理方案和行動(dòng)的實(shí)際準(zhǔn)備程度，辨識(shí)主要不足和亟待改進(jìn)的關(guān)鍵領(lǐng)域。

該診斷框架將國(guó)家和城市氣候治理行動(dòng)分為低、中、高準(zhǔn)備三個(gè)程度。低準(zhǔn)備表明國(guó)家和城市層面的政策框架和治理能力不足，存在較大阻礙需要解決。中等準(zhǔn)備則表明已具備一定的政策和制度基礎(chǔ)，但仍需進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)與能力建設(shè)。高準(zhǔn)備則意味著政策和制度基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，具有充足的技術(shù)和財(cái)政能力，能有效支持國(guó)家氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)系統(tǒng)和綜合性的評(píng)估方法，診斷框架可以為國(guó)家和城市提供相對(duì)清晰的路線(xiàn)圖，以幫助各級(jí)政府從低準(zhǔn)備逐步邁向高準(zhǔn)備狀態(tài)。同時(shí)，該框架強(qiáng)調(diào)不同政府層級(jí)間的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)信息共享和共同規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)縱向（國(guó)家與地方政府之間）和橫向（不同部門(mén)、不同地方政府之間）的多層次治理，以提升氣候戰(zhàn)略的有效性。

下圖展示了“準(zhǔn)備狀態(tài)診斷框架”的具體內(nèi)容。

加納案例：一個(gè)積極開(kāi)展氣候行動(dòng)的發(fā)展中國(guó)家的具體困境

國(guó)家層面：積極開(kāi)展行動(dòng)，但政策、資金、協(xié)同能力均存短板

為了進(jìn)一步展示“準(zhǔn)備狀態(tài)診斷框架”的實(shí)際應(yīng)用，報(bào)告作者選取了位于西非的加納共和國(guó)作為具體案例，分別對(duì)國(guó)家和城市層面的氣候治理狀況進(jìn)行了評(píng)估。

加納是一個(gè)處于快速城市化過(guò)程的發(fā)展中國(guó)家。為了避免在獲得“增長(zhǎng)紅利”的同時(shí)陷入“氣候困境”，該國(guó)積極展開(kāi)了一系列氣候治理行動(dòng)。

首先，加納政府一直積極融入國(guó)際氣候治理體系。2012年，加納通過(guò)《國(guó)家氣候變化政策》，2016年加入《巴黎協(xié)定》，2021年向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》提交了國(guó)家自主氣候治理貢獻(xiàn)清單，是少數(shù)定期提交國(guó)家清單報(bào)告的發(fā)展中國(guó)家之一。

其次，加納大力推動(dòng)氣候治理政策主流化。通過(guò)將國(guó)家氣候目標(biāo)及相關(guān)指標(biāo)納入國(guó)家和地方發(fā)展規(guī)劃，加納不斷強(qiáng)化相關(guān)政策的整合與落實(shí)，并建立了MRV（監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查）系統(tǒng)，以完善治理結(jié)構(gòu)和組織功能。

然而，報(bào)告作者在使用“準(zhǔn)備程度診斷框架”評(píng)估后卻發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家層面，盡管加納政府已經(jīng)采取了一系列戰(zhàn)略規(guī)劃和政策來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，但都尚未充分納入國(guó)家法律框架之中。這可能導(dǎo)致氣候政策的地位不穩(wěn)定，而缺乏法律約束力也會(huì)導(dǎo)致政府、企業(yè)和社會(huì)各界對(duì)氣候變化政策的忽視與執(zhí)行不力。

同時(shí)，加納在氣候治理資金籌措方面也面臨挑戰(zhàn)。盡管已具有動(dòng)員和管理氣候資金的機(jī)制和機(jī)構(gòu)，但政府仍難以為氣候行動(dòng)籌集足夠的資金。比如，雖然加納已確立了基于國(guó)家自主貢獻(xiàn)的融資戰(zhàn)略，卻沒(méi)有明確規(guī)定資金來(lái)源，這將導(dǎo)致政府很難向各個(gè)部門(mén)和地方政府提供清晰的資金承諾，也難以吸引國(guó)際投資者或捐助者參與氣候行動(dòng)項(xiàng)目，因?yàn)樗麄兺ǔＰ枰吹角逦馁Y金來(lái)源和投資回報(bào)機(jī)制才會(huì)愿意提供資金支持。此外，政府自身也可能陷入預(yù)算不足或資金分配上的困境。

缺乏具體的長(zhǎng)期低碳化戰(zhàn)略是加納的另一個(gè)突出問(wèn)題。看不到遠(yuǎn)景目標(biāo)和路線(xiàn)圖，各級(jí)政府、各部門(mén)及利益相關(guān)方的行動(dòng)將變得零散和不協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致行動(dòng)重疊，資源分散和項(xiàng)目間沖突，從而降低治理行動(dòng)的整體效能。

在國(guó)家和城市政府間的協(xié)同方面，加納也面臨挑戰(zhàn)。盡管?chē)?guó)家已經(jīng)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)氣候行動(dòng)，但各級(jí)政府之間的溝通和共識(shí)還不夠充分，導(dǎo)致政策執(zhí)行存在一定程度的滯后和不一致。此外，加納在利益相關(guān)方參與、合作和知識(shí)共享方面也存在不足，妨礙了氣候治理政策的可持續(xù)性和實(shí)施效果。

城市層面：首都阿克拉表現(xiàn)略好，但賦權(quán)與賦能不足是個(gè)大問(wèn)題

在城市層面，加納首都阿克拉是目前唯一一個(gè)制定了氣候治理行動(dòng)計(jì)劃的城市，其確立的目標(biāo)與國(guó)家自主貢獻(xiàn)基本一致，而其他城市還未跟上步伐。但是，阿克拉市政府開(kāi)展氣候行動(dòng)的能力依然較弱，主要是因?yàn)樗谥卫碜灾鳈?quán)方面受到較多限制，嚴(yán)重依賴(lài)國(guó)家政府的政策資金支持。此外，它在氣候行動(dòng)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查方面也缺乏具體的指標(biāo)和體系。在這種情況下，報(bào)告作者認(rèn)為阿克拉將很難把當(dāng)?shù)販厥覛怏w排放數(shù)據(jù)和氣候優(yōu)先事項(xiàng)順利融入國(guó)家氣候治理進(jìn)程和MRV系統(tǒng)。

報(bào)告作者還指出，在城市層面，阿克拉的表現(xiàn)略好，主要?dú)w因于其作為首都的政治和經(jīng)濟(jì)地位以及相對(duì)寬裕的資源。事實(shí)上，加納其他城市的氣候行動(dòng)準(zhǔn)備程度相當(dāng)令人擔(dān)憂(yōu)。

其中，財(cái)政能力是最關(guān)鍵的影響因素。城市政府的財(cái)政資源的普遍匱乏，嚴(yán)重限制了其氣候治理潛能。數(shù)據(jù)顯示，加納城市一級(jí)政府預(yù)算中約80%來(lái)自國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和國(guó)際援助資金，僅20%來(lái)自城市政府自有的創(chuàng)收來(lái)源。為拓寬資金來(lái)源，加納政府曾于2020年通過(guò)《公私伙伴關(guān)系法》，規(guī)定城市可以探索“PPP”模式（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作），以期改善基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)的融資缺口。然而，沒(méi)有一個(gè)城市最終成功利用“PPP”實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資。

為解決加納城市融資問(wèn)題，報(bào)告提出了地方和國(guó)家兩個(gè)層面的發(fā)力點(diǎn)。首先，城市需要加強(qiáng)與國(guó)家政府的合作，明確界定地方氣候治理行動(dòng)的融資重點(diǎn)，同時(shí)利用國(guó)家的力量拓展獲取國(guó)際投資和援助的渠道。其次，城市政府應(yīng)在國(guó)家規(guī)劃和政策制定中增強(qiáng)代表性，拓寬參與渠道，以便充分表達(dá)其發(fā)展需求并協(xié)調(diào)資源。通過(guò)這種雙管齊下的策略，加納城市才能有效動(dòng)員資源，推動(dòng)氣候治理行動(dòng)的實(shí)施。

從加納的實(shí)踐來(lái)看，盡管在國(guó)家層面采取諸多措施，但城市層面的執(zhí)行力和自主權(quán)仍顯不足，長(zhǎng)此以往將導(dǎo)致國(guó)家與城市在氣候治理能力和成效上的失衡。

因此，報(bào)告強(qiáng)調(diào)，為城市賦能和賦權(quán)，改善資金籌措機(jī)制，以及提升各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)與合作，有效開(kāi)展多層次治理，現(xiàn)已成為推動(dòng)全球氣候治理的關(guān)鍵。這不僅適用于加納，也為全球其他發(fā)展中國(guó)家提供了寶貴的參考。

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