2023年11月，世界銀行發(fā)布《城市的力量：低碳城市化引領全球氣候行動》研究報告（The Power of Cities: Harnessing Low-carbon Urbanization for Climate Action）（以下簡稱《城市的力量》）。報告由世界銀行氣候變化研究高級專家亞歷山德娜·普拉托諾瓦-奧夸布（Alexandrina Platonova - Oquab）和阿普爾瓦·申維（Apoorva Shenvi）合作撰寫，全面探討了發(fā)展中國家城市如何在城市化進程中采用低碳發(fā)展模式，并為國家和城市決策者提供政策建議。

澎湃研究所編譯此報告，共計三篇。本篇為第二篇，編譯自報告第三、四、五章，分析如何搭建國家與城市氣候治理協(xié)同模式，即“三大關鍵支柱”。

《城市的力量》報告強調(diào)開展“多層治理”對推動城市低碳化進程的重要性。作為城市運行的主導者，地方政府能在相當程度上影響和協(xié)調(diào)跨部門、地區(qū)和利益攸關方的城市發(fā)展行動與氣候議程之間的關系。因此，當前有必要激發(fā)城市參與國家氣候治理的潛能，促進國家和地方政府之間的合作，依托“三大關鍵支柱”提升地方治理能力，構(gòu)建多層次協(xié)同的氣候治理模式。

本圖表由《城市的力量》報告作者制作      實習生 來登鑫 譯

第一大支柱：核心在于構(gòu)建合作型政策框架與制度

報告作者認為，為推動發(fā)展中國家城市積極實踐城市低碳化，必須建立一套合作型的政策框架和制度，以促進橫向和縱向的氣候治理行動。

在橫向方面，國家需要協(xié)調(diào)不同層級的氣候變化戰(zhàn)略、宏觀經(jīng)濟政策，以及城市發(fā)展規(guī)劃。同時，城市需要將其氣候治理策略與地區(qū)的長期發(fā)展規(guī)劃相統(tǒng)一，以減少政策之間的沖突，強化互相支持，從而更有效地實施。而在縱向方面，當前需厘清并解決國家和城市發(fā)展目標間的矛盾，將城市所面臨的機遇和挑戰(zhàn)納入國家政策和機制的考量，以確保城市更深入地融入國家戰(zhàn)略，切實支撐城市的低碳實踐。

然而，目前國家氣候治理戰(zhàn)略和城市發(fā)展規(guī)劃間的一致性仍較低，特別是關鍵政府部門在政策制定過程中缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌機制，導致政策過程的整體結(jié)構(gòu)和功能薄弱。某些國家戰(zhàn)略和政策甚至會阻礙城市氣候議程的推進，而城市又缺乏充分的授權(quán)來推進區(qū)域氣候治理行動，進而導致不同政府層級的氣候行動不一致等困境，阻礙城市和國家氣候議程開展縱向整合。

另一方面，當前許多發(fā)展中國家在氣候治理方面尚缺乏有效的政策和實施機制，具體表現(xiàn)為政府各部門在氣候治理上的角色和責任分配依然較為松散和非正式。特別在一些欠發(fā)達地區(qū)，由于氣候變化是一個相對較新的治理事項，政府在規(guī)劃和實施氣候行動方面的經(jīng)驗有限，普遍缺乏對問題的認知、專業(yè)知識、資源以及技術能力。

為此，報告作者提出了以下政策建議：

首先，將氣候治理行動方案與國家發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，讓氣候治理成為主流政策。氣候行動戰(zhàn)略必須充分反映各國的中長期發(fā)展目標，以減少發(fā)展目標與低碳增長之間的沖突，促進其成功實施。同時，考慮到城市低碳化進程需要大量的跨部門協(xié)同，凸顯氣候治理的主流地位將能有效推動各級政府（縱向）和不同部門實體（橫向）開展綜合性城市氣候行動。

其次，應制定全國性的城市政策（National Urban Policy, 以下簡稱NUP），以整合城市發(fā)展與氣候治理議程。NUP可以提供一個總體制度框架和籌資機制，既解決城市面臨的氣候挑戰(zhàn)，又能兼顧城市發(fā)展優(yōu)先事項，進而促進國家和地方政府之間的責任分擔和共享城市化紅利。在條件允許的情況下，國家還可以考慮針對NUP的具體要求和指標進行立法，使其具有法律約束力。

第三，賦予城市政府更多權(quán)力，加強在任務重疊政策領域的政府間協(xié)調(diào)，以準確識別新的氣候治理需求，有效支持地方政府開展跨部門、跨層級的多層次治理。國家還可以將與氣候相關的部分行政職能賦權(quán)給城市，幫助城市政府在其管轄范圍內(nèi)推進氣候治理行動。同時，國家應根據(jù)實際情況及時調(diào)整其和地方政府之間的責任分配，彰顯城市在氣候治理中的主體性。

第四，在各級政府內(nèi)部均配置專門的氣候變化治理機構(gòu)和職能，并配備充足的人員和資金。這將有利于加強氣候政策的縱向和橫向協(xié)調(diào)，促進政策一體化。機構(gòu)內(nèi)部還需要設立專門的報告指揮鏈，并引入問責機制，以規(guī)范氣候治理行動的開展。

第五，完善各層級政府間的信息共享機制，促進知識、工具和資源的協(xié)作與共享。共享工具和資源可以通過一致的結(jié)構(gòu)、方法和信息，促進各項政策的整合和有效溝通。人事和技術專家可以跨越行政職能和部門進行合作。例如，編制溫室氣體清單和報告氣候干預措施影響的責任可以交由特定的國家行政部門牽頭執(zhí)行，但這些人員也可以通過直接或間接指導，向各級城市政府提供支持，幫助其履行相關的職能。

最后，還需要拓展橫向治理框架，促進各利益攸關方參與氣候治理。城市氣候治理行動需要各級利益攸關方參與到規(guī)劃和決策過程中，以確保政策和行動既符合國家優(yōu)先事項，又適應城市實際情況，并獲得社區(qū)的支持。國家政府可以針對城市氣候風險和投資需求，通過建立參與平臺、組織技術研討會或成立專門工作委員會，促進城市政府、民間社會、學界和業(yè)界等利益攸關方參與制定氣候可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

第二大支柱：強調(diào)多層次資金動員，提升城市氣候融資能力

一般而言，城市獲取氣候融資主要有四種渠道。首先是國際資金，包括國際氣候基金以及發(fā)展融資機構(gòu)（如綠色氣候基金、氣候投資基金、多邊開發(fā)銀行）提供的贈款和貸款，通常由國家政府進行分配。其次是政府間轉(zhuǎn)移支付，資金主要來自國家和地方政府預算。第三種來源是城市自有收入，包括財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、燃油稅、土地增值稅、公用事業(yè)服務費、道路通行費，以及行政罰款等。第四，城市還可以通過借貸工具來獲取融資，例如債務、資產(chǎn)負債表融資、市政債券以及信用增級機制。近年來，為促進私營部門對氣候項目加大投資，不少城市還通過公私伙伴關系等機制開展融資合作。

實現(xiàn)城市低碳化目標不僅需要在國家和城市兩個層面獲得充足的財政支持，更迫切需要從國家和國際資源中獲得更多針對性融資。有證據(jù)表明，來自地方一級提供的氣候融資能夠產(chǎn)生更有效且可持續(xù)的氣候治理結(jié)果。然而，地方政府在獲得國內(nèi)和國際融資以及吸引私人資本方面往往面臨諸多挑戰(zhàn)，包括預算限制、高負債和低信用度，以及各種制度性和政治性障礙，進而抑制城市推動氣候轉(zhuǎn)型的能力。

對此，報告作者提出，可通過以下方式克服城市氣候融資面臨的障礙。

首先，國家和城市需要就城市氣候治理融資需求加強溝通與協(xié)同。城市應向負責編制和實施國家發(fā)展計劃與長期戰(zhàn)略的政府部門提供實施城市氣候治理項目的融資需求信息，并與該部門保持接觸和溝通，從而加強自身的談判地位和價值主張，以獲得氣候行動所需的資金。

其次，國家需要幫助城市爭取國內(nèi)和國際氣候融資。國家政府可以采取有針對性的支持舉措，協(xié)助城市獲得超出其能力范圍的氣候資金來源。例如，國際氣候基金和發(fā)展融資機構(gòu)在申請資金支持方面設定了眾多具體的資格要求和流程，對于單個城市（尤其是小城市）而言可能過于繁瑣且難以滿足。對此，國家政府可以制定專門用于城市一級氣候行動的全國性計劃或倡議，以貼合國際機構(gòu)的要求，并與國家和城市一級的氣候優(yōu)先事項保持一致。這種綜合性的做法可以降低城市從國際組織獲取與氣候治理相關資金的交易成本。此外，國家政府還可以通過部署創(chuàng)新的去風險融資工具，如國家擔保機制，為城市獲取國家開發(fā)銀行和私人投資者等國內(nèi)資金來源提供便利。

與此同時，國家需要實行包含氣候治理成本的預算編制。一種方法是將指定的政府轉(zhuǎn)移支付用于與氣候相關的治理行動，這將使城市獲得長期穩(wěn)定的資金流，從而支持其對氣候治理的投資。另一種方法是，國家政府可以在其預算撥款中納入與氣候相關的城市績效標準，以激勵城市盡早開展氣候治理行動。同時，建立氣候預算標簽（Climate Budget Tagging，一種在政府預算系統(tǒng)中識別、分類、加權(quán)和標記氣候相關支出的工具，能夠估算、監(jiān)測和跟蹤這些支出）可以作為一種可行的預算管理機制。

第三大支柱：構(gòu)建監(jiān)測、報告、核查系統(tǒng)（MRV）不可或缺

報告作者強調(diào)，鑒于政府和各利益攸關方間存在復雜的相互作用與影響，以及政策和投資重點的差異，國家和城市決策者以及監(jiān)管機構(gòu)有必要開展循證政策過程，加強政策分析與追溯，以加強低碳城市發(fā)展路徑及其實現(xiàn)機制的透明度。在此過程中，平衡好城市氣候治理行動與城市發(fā)展的其他優(yōu)先事項，如減貧、公共衛(wèi)生、災害風險管理等，顯得尤為重要。

監(jiān)測、報告、核查系統(tǒng)（Measurement, Reporting, and Verification，縮寫為MRV）最早在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》報告中被提出。大多數(shù)發(fā)展中國家需要在各級政府使用若干MRV來跟蹤氣候行動及其成果。一個較為完善的MRV通常能將諸如溫室氣體排放清單、氣候緩解行動跟蹤，以及氣候資金流動等信息合并到由國家政府部門領導和管理的數(shù)據(jù)庫中，以便于在氣候多層次治理中及時匯聚信息，并確保數(shù)據(jù)的一致性、可比性和透明度，進而有效回應諸如“城市氣候治理行動目前處于何種狀態(tài)？”“目標是什么？如何達成？”“當前應對措施是否有效？”等問題。

目前，發(fā)展中國家整合建立MRV的主要障礙在于缺乏可靠和高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，以及各級政府對于氣候治理進展的匯報存在較高不一致性，具體包括數(shù)據(jù)收集和報告的格式不同、編制方法各異、跟蹤指標不統(tǒng)一等等。有鑒于此，報告作者指出，考慮到發(fā)展中國家在開發(fā)綜合MRV系統(tǒng)時所面臨的技術和資金限制，分階段逐步強化城市和更高級別政府之間MRV集成的做法相對可行。

具體來說，各級政府都應設法推動各利益攸關方透明和主動地交換數(shù)據(jù)收集過程的相關信息；協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)提取、計算和報告的方法，并允許必要的調(diào)整后續(xù)對齊；優(yōu)先考慮數(shù)據(jù)的完整性及合理簡化的方法，而不是執(zhí)著于數(shù)據(jù)顆粒度和準確性，盡量確保報告的數(shù)據(jù)能夠在各級政府間有效使用。同時，應當在各級政府指定MRV聯(lián)絡人，以系統(tǒng)地識別、收集和分享數(shù)據(jù)，提高報告數(shù)據(jù)的總體質(zhì)量。

綜合而言，上述三大支柱構(gòu)建了國家和城市之間在氣候治理上的多層次協(xié)同機制，通過政策制定、資金籌集以及MRV系統(tǒng)來發(fā)揮發(fā)展中國家城市在氣候治理中的潛能。然而，全球經(jīng)驗也表明，在氣候政策制定和實施方面，并沒有一種“一刀切”的方法能夠適用于所有情況。因此，發(fā)展中國家需要更為細致的診斷方法，以評估在具體的城市環(huán)境中如何最小化三大支柱協(xié)同的障礙，確定主要差距和需要加強的關鍵領域。

為此，報告作者提出了一套適用于發(fā)展中國家城市的低碳化情況診斷方法指南，旨在根據(jù)預期目標、事項優(yōu)先級和可用資源，幫助城市選擇合適的氣候治理方案。關于該指南的具體內(nèi)容及城市實踐案例，我們將在下一篇編譯文章中詳細呈現(xiàn)。

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