從明城墻內，到秦淮河以西，再到跨過揚子江……和所有古老的大都市一樣，南京2500多年的建城史，大多數時候是一部城市不斷向外擴張的歷史。

如今的南京，在跨越河西、跨越江北后，已歷經4輪城市規劃，迎來了“揚子江時代”的擁江發展。

2017年，南京市啟動了第五輪城市規劃，預計用1年的時間為這座古老而驕傲的城市未來二十年謀劃藍圖。

澎湃新聞（www.kxwhcb.com）注意到，與過去許多城市規劃是自上而下、由政府部門主導制定不同，《南京城市總體規劃（2018-2035）》強調公眾參與，通過開展百余次專題調研，向企業與市民了解需求，草案耗時一年后終于出爐。

12月14日，南京市召開“南京2035城市發展國際會議”，希望在此草案的基礎上，邀請城市規劃領域最頂尖的外腦為南京未來的發展藍圖建言獻策。

“南京正處在一個轉型發展的關鍵時期。新一輪規劃非常重要。”中國城市規劃學會副理事長石楠對澎湃新聞評價說，如何平衡發展與民生，表現出城市的包容，并守好生態和公共財政的底線，這些是城市規劃的核心要義所在。

“關鍵時期的新一輪規劃”

據南京市規劃局局長葉斌介紹，南京的現代城市規劃歷史，大致分為5個階段。

第一階段的民國時期，基本奠定了現今南京老城的格局。

1927年，孫中山之子孫科牽頭，美國建筑師茂飛為工程顧問，編制了《首都計劃》，希望“全部計劃皆為百年而設，非供一時之用”。

這段大規模的規劃建設時期，后來被稱為“黃金十年”，為南京城打下了“大都市”的基礎——既借鑒了西方城市發展規劃的理念，同時也保留了明城墻等南京城固有的“建筑遺產”。

此后，從1981年開始，南京城歷經了4次總體規劃，都朝著“都市外圈層”發展，遵循著“外圍新城擴張”的理念一步步拉開框架。

進入21世紀后的兩輪規劃，南京先后提出要“跨越河西”，“跨越江北”，即在將秦淮外河及揚子江納入城建：在秦淮河外建立河西新城，跨越長江天塹繼續向北發展江北新城。

這一階段，隨著中國城鎮化進入下半場——常住人口城鎮化率從1978年的近18%上升到2014年的近55%，城鎮化結出成果的同時，各種“城市病”也不斷出現。過去主要依靠“拉開框架”式的城鎮化，被認為走到了轉型發展的節點，需要由粗放式發展向精細化發展邁進。

2015年，中央層面時隔37年后召開了最高規格的城市會議——中央城市工作會議，此后，新一輪城市發展與規劃的關鍵詞成為轉型、升級、綠色、共享、包容、宜居等等。

2017年，城鎮化率達到82%的南京，也啟動了新一輪規劃。當時，新上任的江蘇省委常委、南京市委書記張敬華給南京的發展定調“創新名城 美麗古都”。

新一輪《2018-2035總體規劃》歷時一年，經過百余次調研研究后出爐，“擁江發展”與“南北田園，中部都市（江南主城、江北新主城）、城鄉融合”一道，成為新的空間格局的表述。

南京市規劃局局長葉斌形象地形容為，從明城墻，走向秦淮河，走向揚子江。

對于南京的這次規劃，中國城市規劃學會副理事長兼秘書長石楠給予了肯定的評價。

他認為，南京正處在一個發展的關鍵檔口，過去南京較多是作為一個省會城市、工業城市，有著2500年的歷史，但現在從國家層面來講，轉型發展要靠創新驅動，以傳統制造見長的南京也必須要下定決心轉型升級。“因此，這一輪規劃對未來十年甚至更長時期的南京發展相當關鍵。”石楠向澎湃新聞記者表示。

與從前大多數城市的規劃是自上而下，由某幾個政府部門主導編制不同，這次南京規劃強調“公眾參與“與”外腦咨詢“。

“這就體現了一座城市的包容性。”石楠特別提到，征求民眾的意見，是做規劃最基本的東西。但這種角色的轉變，意味著讓老百姓關心這座城市，有種歸屬感，政府在規劃時也會更容易取得理解。

如何讓城市更“包容”

一座城市最重要的價值觀是什么？多位專家的共同答案是“包容”。

這也是聯合國現在在全世界推動的重要都市價值觀，聯合國《2030可持續發展議程》強調，到2030年，在各國加強包容性的可持續城鎮化，提高民眾參與能力，增強全面的可持續住區規劃與管理。

“包容不僅是指文化上的包容，更重要的是制度上的包容。”石楠認為，城市規劃重點在于提供公共產品。

一方面，南京作為當代中國科教“第三城”，擁有眾多雙一流大學和學科、大學生數，智力資源與科研成果豐富，但長期面臨有效轉化不足的問題，南京需要包容性的制度環境和激勵機制引導創新。

比如，建立并完善技術股權制度，專利產權制度，“要尊重科學研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不穩定性等特點，允許科學家自由暢想、大膽假設，認真求證”，呵護科技工作者的創新積極性。

包容性的制度環境，意味著對新興產業實行包容審慎監管，凡不觸及安全底線、不損害公眾利益的新業態、新模式，采取鼓勵和支持的態度。同時通過先行先試，多做試點探索經驗。

中國科學院大學經濟與管理學院教授柳卸林就特別提到，南京的國際對標城市——波士頓，就通過引進智慧汽車試點，“希望在該領域的立法和執法上先行一步，未來吸引相關行業的加入。”

另一方面，石楠認為，制度的包容性也應體現在對中小企業和底層草根的關注，提高基礎設施和公共服務的包容性。

“南京有五分之一的外來人口，不知道哪天就會出來一個馬云、任正非？怎么讓這五分之一的人口留下來，安心做事情、創業，怎么能調動‘草根創業’的積極性，這是南京需要在制度上有所創新，有所包容的地方。”

石楠說，意大利、德國等國的經驗說明，很多時候創新不是靠大企業，而是靠大量的中小企業、家族企業提供活力。

這其中，政府應當承擔的很大一部分公共服務是，對民眾進行再教育、技能培訓以及知識轉化，跨越數字鴻溝。“對于一座城市來講，轉型最難的并不是選擇一個新的產業，而是人員素質的提高能不能適應新經濟？”

長期研究硅谷發展的華東師范大學城市與區域科學院院長、教授，上海市美國創新與發展研究中心主任杜德斌教授曾向澎湃新聞記者表示，深圳這些年的繁榮正是取決于其包容的制度和文化，“有句口號是，來了就是深圳人，它不管什么本地人外地人，它是高度開放的，不是單向國外開放，還有對各階層開放。”

在他看來，創新是從草根做起的，大企業也是從小微企業開始培養的。正是這種體制方面的優越性，使得深圳可以從全國冒出。

“事實上，我們對聯合國確立的一些目標完成度很高，但現在的問題是要轉變認識，城市不再只是發展經濟的地方，而是人們生活的家園。”石楠說。

東南大學國際化示范學院教授夏鑄九也同樣在會議上指出，包容性城市的價值是營造有歸屬感的城市，“我們的城市要有能留得下多樣化的市民”，包括全世界都爭取移民的高素質的科技與文化人才，年輕的在南京剛畢業的未來是千里馬般的學生，以及草根的民眾。

城市規劃具有底線功能，南京在這一輪規劃中所確立的一大底線就是，確保居民基本生活公共服務的均等化。南京市規劃局局長葉斌向澎湃新聞介紹，這一底線既包括人均綠地、郊野公園、城市公園、400平米左右的小游園等場所的提供，“讓大家有地方街頭散個步、跳個舞。”

同時也要確保，讓社區的服務到位，一類是街政類的管理服務，社區、街道辦事處，警察局的治安管理，“這些管理用房要先保證，歷史上我們城市發展水平低，這些管理用房我們有時很難保證，造成了管理機構自己也違章”；另一類是，興趣班、閱覽室、黨的活動室要保障，還要保證一定的均等化，“不能你家到這里要2公里，我家過來就兩百米，我們保證十分鐘服務圈最多800米，5分鐘服務圈基本上是400米。”

“區域協作應以產業鏈主導”

“全球城市”概念的提出者、美國哥倫比亞大學社會學系終身教授薩斯基亞·薩森專程參加了此次南京2035規劃的國際咨詢會。

她認為，現在城市的最大挑戰并不是城市與城市之間的競爭，而是如何認識和理解自身，以城市之間的專業分工。

美國伊利諾伊大學規劃系終身教授張庭偉進一步談到了長三角區域協作問題。明確的分工是區域協作的重要前提。

張庭偉認為，全球化帶來的競爭及合作表現在國家層面，實質是城市·區域層面的競爭及合作，各國都在通過整合關鍵區域以增強實力。長三角一體化作為國家戰略，有發展世界級城市群的國際考量。

但是，區域協作的現實問題是，多個區域，多個政府，發展水平有差距，加入區域協作的自身利益的考量不同，協調不易。

張庭偉認為，城市空間分為經濟空間和生活空間，從長三角區域內經濟活動擴散情況來看，這里的經濟空間比較平衡，企業發育良好。因此，對于區域內的經濟協調，應按照市場規則，由企業牽頭。

“按照產業鏈來尋求區域合作，企業有內生的需求，政府只要順水推舟就好。”他以美國中西部地區為例，汽車產業鏈連接了美國中西部地區的制造業城市，城市之間建立了產業協作網，底特律、芝加哥是中心城市，做汽車零部件，州內中小城市也有裝配大廠，客觀上這使得美國中西部地區跨州關聯起來，而這并不是政府的決策。

他建議，支持區域發展，南京的第一步是要做研究，“不僅企業需求要了解，產業鏈上下游在哪兒，政府同樣也需要知道，并加以整理，推動企業為主按照產業鏈建立協作，比如在尋求跨區域協作時幫助移開政策障礙等等。”

而政府活動，則應該集中在公共服務領域，力求“基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當”。