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528部法，5119萬只犬，管住了嗎？

2024-05-17 18:02

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

原創人大新聞系 RUC新聞坊

成都羅威納犬傷人事件大半年后，令人悲痛的事件再次發生：近日，河南3歲男童被惡犬咬傷18天后不幸離世。

為何前車之鑒阻止不了一而再、再而三的惡犬傷人事件？為何接連頒布的養犬管理法律法規都沒能“拴”住傷人的狗？

我們從法律文本與實踐的比較入手，試圖揭示犬只傷人事件的現實管理困境，以期將犬只行為拴限在制度之籠中。

（此文成稿于2024年1月）

“狗咬人不是狗的錯，是主人的錯?！泵鎸?023年的成都羅威納犬傷人事件，同樣養了一條烈性犬的甜甜直言不諱，“養大型犬最重要的是，你要教狗，教會狗人類世界的規矩?！?/p>

對于狗主人和狗而言，人類世界最重要的規矩就是“養犬管理條例”。

根據《2022年中國寵物消費報告》，2022年城鎮居民所養犬只數量已達到5119萬只；而查詢北大法寶法律法規數據庫可知，截至2023年底，我國沒有通行的養犬管理法律，但全國各地已頒布了528部養犬相關的地方法規。

然而，看似數量眾多的法律法規卻沒能阻止連續發生的惡犬傷人事件。從2013年的利辛女子救人被狗咬反轉事件，到2017年的佳木斯女童被撕咬事件，再到2021年的安陽狗咬人事件，犬只傷人的悲劇不是第一次上演，似乎也不會是最后一次。

為什么528部地方法規都沒能“拴”住傷人的狗？

屢遭曝光的犬只傷人慘案，牽動著社會公眾的心，也推動著各地養犬管理條例不斷完善。

在過去的2018-2022年，全國平均每年推出養犬地方法規92部，最低的一年也有69部，比此前的立法增加最高峰2007年還高出19部。排除行政性質較強的部分文件后，2023年底，我國的地方性養犬法規已達528部之多。

在如此迅猛的增長趨勢下，各省會城市和直轄市的養犬管理條例均已開始施行，頒布最晚的《福州市城市養犬管理條例》也于2024年1月1日正式生效。各地先后步入“有法可依”的養犬生活。

地方性的差異不僅體現在立法的步伐上，更體現在具體管控內容中。

以禁養犬名單為例，除河北石家莊列出的是正面清單外，其余各地均使用負面清單，但具體口徑不一。以羅威納犬為例，其公犬肩高一般在70-90厘米，母犬在65-80厘米，按“肩高超過60厘米”的標準而言一般屬于大型犬種，因此在上海、天津、北京等地被禁養。然而，直到羅威納犬傷人慘案發生一個月后，成都市有關部門才發布通告，宣布將包括羅威納犬在內的13種烈性犬納入限養區禁養范圍，從2024年1月1日開始施行。

就具體管控內容而言，以《成都市養犬管理條例》為例，一部地方性養犬管理條例一般由以下部分構成：犬只強制免疫、犬只傳染病報告與診斷、犬只經營活動登記、犬只收容處置、禁養犬區域設置等。至于辦理狗證、注射疫苗、遛狗拴繩、避讓行人、撿拾糞便等最常引發矛盾的養犬行為，各地的條例中都有所規定。

對于一般的違法行為，基本每個城市都有著一套復雜而詳細的處罰規則，處罰措施包括由警告、罰款到沒收犬只等組成的一系列手段，以小金額的罰款手段居多；執法責任分配則因地而異，大多由公安機關或城市管理機關主管，具體的執法任務則因規定內容不同而細分到不同單位，包括農業農村部門、市場監督部門等。

在引起廣泛關注的歷次“狗咬人”事件中，事件責任的最終分配也成為公眾的關注焦點。在去年的羅威納犬傷人事件中，除繳納《成都市養犬管理條例》中規定的未拴繩及傷人的罰款外，狗主人還需按《民法典》規定賠償受害者醫療費等費用，并涉嫌刑法中的過失致人重傷罪、以危險方法危害公共安全罪。

為犬只辦理登記（俗稱“辦狗證”）是犬只身份合法化的第一步。然而，在我們訪談的四位養犬人中，大型犬與小型犬的飼養者卻有著截然不同的選擇。

甜甜家住天津武清區，養了一只站立身高可達一米四、名為“路易”的杜賓犬。由于杜賓屬于典型烈性犬，甜甜提前做了將近一年的功課。帶路易回家后，打疫苗、辦狗證、繳納犬只管理費……該辦的、能辦的手續她都一個不落地落實了。

為了不影響他人，甜甜遛狗時都會十分謹慎地牽好狗繩、避讓行人。大部分情況下，她選擇將路易帶到寵物樂園或者郊區的無人草坪上玩耍。

避讓行人是許多大型犬主人心照不宣的默契，他們甚至自發形成了深夜遛狗的習慣。小盧家中曾飼養過一只拉布拉多犬，他選擇深夜遛狗就是為了“盡可能避開怕狗的人”。他認為，拉布拉多是大型犬，可能會嚇到路人，“養狗人有養狗的權利，但是也不應該去妨礙別人”。

秉承著這樣的想法，盡管“幾乎不太感受得到這些規定對我養狗的影響”，但他還是老實完成了辦狗證、打疫苗、拴繩等一系列規定措施。

相比而言，看起來“可愛無害”的小型犬則讓主人們放松了警惕。四位養犬人都曾飼養過小型犬，但沒有一位為它們辦理過狗證。

對于曾養過四只小狗的欣宜而言，不辦狗證是一種圖方便而延續下來的習慣?！梆B第一只狗的時候差不多是十年前，那時候根本沒聽說過狗證這種東西”，她回憶著，“后來發現也沒人管，柯基這種小狗也沒人投訴，之后養的三只就都沒辦?！彼嬖V我們，在葫蘆島市養犬的十余年里，她從未聽說過當地有養犬管理條例。

如果說十年不辦狗證發生在小城尚可理解，治理更加現代化的北京同樣如此就有些令人詫異。謝爾家住北京市石景山區，有一只養了十三年的雪納瑞犬。他告訴我們，這只小狗是撿來的流浪狗，所以最開始就沒辦狗證?！昂髞頉]人管、沒人查，又是小型犬，我們干脆就沒辦證?！?/p>

在他的描述中，不辦狗證基本沒有給他的養犬生活帶來障礙，遛狗、治病、打疫苗都不受任何影響。他把這歸因于石景山區的法規執行不嚴：“海淀肯定就會執行得更嚴格。”但實際上，《北京市養犬管理規定》明文規定，石景山區為北京市的重點管理區；而未經登記、年檢養犬的，由公安機關沒收其犬，或者對單位處5000元罰款，對個人處2000元罰款。

這種“寬容”的態度似乎也蔓延到了部分小型犬主人對犬只行為的約束上。甜甜向我們抱怨，在遛狗時常常能遇到不牽狗繩的中小型犬?！坝写温芬妆宦愤厸_出來的柯基咬了一口，我們就質問它的主人為什么不牽繩，”現在回憶起來，甜甜仍顯得憤憤不平，“結果柯基的主人就回了一句：‘這么小牽什么繩？’”

對于同時飼養著大型犬與小型犬的養犬人來說，只為大狗辦狗證成了不約而同的選擇——為了規避風險，謝爾家人在廈門養的一只阿拉斯加犬就辦了狗證；同樣，小盧家為拉布拉多犬辦理了所有手續，但撿來的雪納瑞就只打了疫苗。

當犬只身份合法化的第一步都無法邁出，法律條文與現實生活之間的鴻溝也就更難以跨越。

在人民網領導留言板以“狗”和“犬”為關鍵詞進行檢索，不拴狗繩、不辦狗證、噪音擾民等各地養犬管理條例中的常見條款仍是投訴信息里最熱門的關鍵詞，無人管理、無處投訴依舊是居民求助最主要的原因。

在投訴人看來，各地的養犬管理條例或是“形同虛設”，或是“不夠完善”。在已有養犬管理條例的地方，甚至仍然有居民建議“政府應當制定養犬管理條例”。

由于缺乏持續有力的管控措施，許多問題即使通過領導留言板得到重視、處理，也會在不久后故態復萌。一位來自河南鄭州的網友就在領導留言板寫下留言：“……如果不是忍無可忍，誰會三番五次麻煩政府處理這些雞毛蒜皮的小事，但這些小事如果處理不好，可能會導致各種糾紛矛盾的產生……希望社區、執法局能有效管理這些養狗人士，避免此類不文明行為繼續增加擴大?！?/p>

不嚴格的執法似乎將白紙黑字的養犬管理條例與實際的犬只問題管理劃成了兩個世界，也將養犬人與其他公民悄無聲息地分隔開來。

在談到成都羅威納犬傷人事件引起的激烈爭論時，謝爾與甜甜持一致態度，認為責任確實應當歸于狗主人，但不應該“一棍子打死”所有養犬人。對于養犬管理條例，謝爾告訴我們：“我覺得嚴格規范是好事，但禁養的犬種越來越多不是好事。嚴格應該是過程的嚴格，比如遛狗拴繩、辦好狗證之類的?！?/p>

或許，正如領導留言板上的一條留言所說，并不只有不養犬的公民希望養犬管理條例能約束養犬人的行為，養犬群體同樣希望能通過遵守條例來保護自身的正當權益：“建議條例能夠多約束養犬人的撿拾糞便、牽繩遛狗等基本操作。除此之外也要保護養犬人的權益……最起碼要保護好犬只的安全。希望各個部門能夠擔負起各自的責任?！?/p>

回望屢次惡犬傷人事件及后續紛爭，我們需要正視這個事實：我們的社會里既有愛狗群體，又有懼狗群體。處于關注焦點的“狗”也的確有著兩面性：對于主人而言，它們是溫順可愛、不會說話的“家人”；對于陌生人，它們則可能長著兇猛可怕的面孔。

如何在二者之間建立一個“緩沖地帶”，維護雙方的合理權益？對這個核心問題，不同的國家及地區都給出了屬于自己的答案。

在世界范圍內，德國的犬只管理規定以嚴格、有效著稱。以柏林為例，在飼養犬只之前，主人需要注意以下事項：

★ 主人須通過測試取得飼養證書，犬只則需要支付高昂的學費在專業培訓學校上課（一般為50歐元/小時，羅威納犬等烈性犬收費更高；大型犬必須上學）

★ 除了打疫苗、注射芯片，所有犬只還要強制購買賠付金額不低于一百萬歐元的第三方責任險，并繳納較高的“狗頭稅”

★ 如果主人在公共場合對犬只看管不力，將面臨1萬歐元的罰款。遺棄犬只會被罰款9萬歐元，虐待犬只可能被判處兩年監禁

在如此高昂的違法成本下，德國公民在養犬前一般都會慎重考慮，街頭也幾乎沒有流浪狗。對比而言，中國缺乏系統的養犬預培訓要求，罰款也以低金額為主。養犬門檻與違法成本較低使得養犬群體素質參差不齊，這也是流浪犬泛濫問題的重要影響因素。

1980年的我國第一部養犬管理法規《家犬管理條例》第二條規定：“縣級以上城市及近郊區、新興工業區禁止養犬?！彪S著法規放松限制，僅僅過去43年，我國的寵物犬數量就已達到5119萬只。作為一種“低門檻”的愛好選擇，養犬的盛行也就在意料之中了。

寵物犬數量的猛增帶來了日趨嚴重的群體沖突，嚴格的執法管理卻未能及時跟進。在既往對我國犬只管理領域法律法規的研究中，主管部門不一、權責分配復雜等問題是學者關注的焦點。有些城市由公安機關主管，有的則是城市管理機關，還有的是市容市貌環境管理機關主管；而涉及具體事務的執法，責任又分配到了公安、工商行政管理、畜牧獸醫、城管、衛生等眾多行政部門。

這種一機關主管、多機關協同配合的管理制度看似面面俱到，但實踐中經常因為違法情況復雜、主管部門與其他部門平級等原因，導致各部門互相“踢皮球”，最后形成缺乏管控的“真空地帶”。

相較而言，我國香港地區就拋棄了僅依靠公權力進行單一執法的做法，而借助“香港愛護動物協會”這一第三方機構承擔城市流浪動物的救助、收容和殯葬工作，并通過自主盈利、政府補貼的機制維持其運作。這種將社會機構與民間力量納入動物保護與管理機制的做法在歐美國家也較為流行，取得了較好的效果。

當被問到對養犬管理條例的看法時，我們訪談的幾位養犬人都不約而同地認為其對犬只的保護作用大于限制作用。與不養犬的公民一樣，他們也認同，養犬管理條例的頒布與執行能凝聚社會養犬管理認識的“最大公約數”，是對雙方的有效保護。讓犬只管理在法治軌道上運行是構建人犬和諧社會的必經之路。

或許，就像一位網友在成都羅威納犬傷人事件相關新聞下的留言那樣：“……（我愿意）拿出真愛狗的決心、文明犬主的誠意，消除怕狗人士的焦慮和恐懼。但如果是簡單粗暴一刀切……這個問題將愈演愈烈，還會造成更嚴重的社會壓力?！?/p>

注：1. 應受訪者要求，甜甜、謝爾、小盧、欣宜均為化名；

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參考資料：

[1]張路卿,王瓊雯.我國養犬管理立法理念的反思[J].江南論壇,2010(08):35-36.

[2]臧奕威. 我國城市寵物綜合治理法律制度研究[D].華東師范大學,2015.

[3]三聯生活周刊. 城市養犬治理：我們缺的不只是狗鏈，而是一整套科學系統[N/OL]. (2023-10-21)[2023-11-28]. https://mp.weixin.qq.com/s/zNjeWv2lgMjyIF18NfGGlA

[4]派讀寵物行業大數據平臺. 2022年中國寵物消費報告[M]. 北京: 中國農業出版社, 2023.

*本作品系中國人民大學新聞學院