設(shè)計 郁斐

沿街店鋪店招不僅是城市的“排面”，也是城市營商環(huán)境好差的體現(xiàn)。店招是否被整治、甚至統(tǒng)一被視為市場主體經(jīng)營空間，或政府和市場邊界的表征。

2019年，中國商業(yè)經(jīng)濟學(xué)會發(fā)布“中國店招發(fā)展問題共識”，提出“店招和店牌應(yīng)和其他實物資產(chǎn)一樣受法律保護”，應(yīng) “減少政治因素對商業(yè)招牌的侵擾” 。2020年，華東師范大學(xué)廣告學(xué)系部分師生就全國“店招統(tǒng)一”現(xiàn)象發(fā)表公開信，希望國家層面重視城市治理中“一刀切”形式主義傾向。

但政府主導(dǎo)的店招整治仍在進行，店招整治顯然有其政策邏輯。上海是中國最早提出店招管理，且現(xiàn)今管理最規(guī)范的城市之一。上海店招整治除了疫情期間有所暫緩，基本延續(xù)至今。但期間店招整治方式略有不同，從較早期的“統(tǒng)一”到現(xiàn)今以適度統(tǒng)一（統(tǒng)一底板）、美化更新為主。

本文以上海的店招管理為例，通過采訪上海市綠容局景觀管理處負責(zé)人，并結(jié)合文獻整理和其他調(diào)研，梳理了店招管理政策脈絡(luò)，探討了店招整治的動力、政策邏輯及管理張力問題。

上海店招管理規(guī)章制度和實施的規(guī)范化

現(xiàn)行國家級行政法規(guī)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中并沒有店招管理的內(nèi)容，上海作為人口密度高的超大特大城市，是中國最先將店招管理寫入地方性法規(guī)的城市。2001年出臺的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（以下簡稱 “上海市容條例”）首次提出了店招設(shè)置的“許可”制度，即店招“按照批準的要求設(shè)置”。不過，由于不具備管理條件，且過于“超前”，該店招許可制度并未有效執(zhí)行落地，屬于“宣示性”規(guī)章。

2021年起，上海店招管理才真正法制化、納入規(guī)范管理框架。應(yīng)城市精細化管理的要求，2021年施行的《上海市戶外招牌設(shè)置管理辦法》明確了分級分類管理方式，以“許可+告知承諾”的方式進行設(shè)置審批。2022年修訂施行的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（以下簡稱“上海市容條例”），進一步優(yōu)化審批，采用“區(qū)綠容局許可、街鎮(zhèn)備案”兩種方式進行分類管理。對特定區(qū)域、場所（歷史文化風(fēng)貌區(qū)或者風(fēng)貌保護街坊內(nèi)、風(fēng)貌保護道路或者風(fēng)貌保護河道沿線、文物保護單位或者優(yōu)秀歷史建筑）設(shè)置戶外招牌的，或者因結(jié)構(gòu)、體量、位置等因素（整體箱體式結(jié)構(gòu)、設(shè)置在建構(gòu)筑物3層或10米以上的、高度大于2.5米的獨立式等）設(shè)置戶外招牌可能影響公共安全的，由各區(qū)綠化市容局審批，其他戶外招牌應(yīng)當在設(shè)置前向街鎮(zhèn)辦理備案。

法規(guī)規(guī)章文本層面，店招管理從“許可”改為“許可+告知承諾”方式，看似是規(guī)制的放松，但由于2021年后強化了落地執(zhí)行的配套和要求，其實際規(guī)范化、精細化管理程度更高了。

首先，店招管理引入了區(qū)級，特別是街鎮(zhèn)級的行政力量，并搭建了市、區(qū)、街鎮(zhèn)和網(wǎng)格四級管理體系。

市局負責(zé)法規(guī)、規(guī)章、標準制定等頂層設(shè)計，網(wǎng)格員負責(zé)基層日常巡查，許可審批和備案工作在區(qū)和街鎮(zhèn)。

上海市綠容局景觀管理處負責(zé)人解釋了備案的目的和過程。“備案目的是為了優(yōu)化營商環(huán)境、加強精細化管理，通過備案可在招牌設(shè)置前審查設(shè)計圖是否符合技術(shù)規(guī)范，告知設(shè)置人法定義務(wù)。招牌備案相較審批更為便利，辦理時限縮短、提交材料減少，只需提供戶外招牌設(shè)置示意圖即可，對符合備案要求的，街鎮(zhèn)會發(fā)放備案接受通知書。”

兩網(wǎng)是推進這個工作的方式。一方面，全市戶外招牌審批、備案已經(jīng)全部實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，各區(qū)局、街鎮(zhèn)開設(shè)了241個備案窗口。這也是首個市級機關(guān)下放街鎮(zhèn)實施、使用“一網(wǎng)通辦”辦理的企業(yè)事項。

另一方面，推動“一網(wǎng)統(tǒng)管”，以網(wǎng)格員日常巡查、“戶外招牌智能化信息系統(tǒng)”打通與市場監(jiān)督管理局、住建委網(wǎng)格化等數(shù)據(jù)鏈，完善與城管執(zhí)法局管執(zhí)鏈接機制。

店招備案率作為指標被強調(diào)，意味著政府希望將盡可能多的店招，納入統(tǒng)一規(guī)范管理框架，并明確店鋪的主體責(zé)任。目前，全市的店招備案率大約在65%，部分街鎮(zhèn)通過上門、錯時延時服務(wù)，讓街鎮(zhèn)店招做到了“應(yīng)備盡備”。

值得注意的是，區(qū)和街鎮(zhèn)政府都擁有法規(guī)賦予的、要求店招整改的權(quán)力。新版“上海市容條例”第31條規(guī)定“戶外招牌設(shè)置應(yīng)當符合戶外招牌技術(shù)規(guī)范和設(shè)置導(dǎo)則的要求”，賦予導(dǎo)則具有強制性；2021年3月起施行的規(guī)范性文件《上海市戶外招牌設(shè)置管理辦法》第7條明確了導(dǎo)則設(shè)置者是街鎮(zhèn)和區(qū)局。文件提到，“區(qū)綠化市容部門應(yīng)當組織編制本轄區(qū)戶外招牌設(shè)置導(dǎo)則”“街道辦事處、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府可以根據(jù)本轄區(qū)實際情況，編制前款規(guī)定范圍以外的戶外招牌設(shè)置導(dǎo)則。區(qū)綠化市容部門應(yīng)當予以指導(dǎo)。”

上海市綠容局景觀管理處負責(zé)人也表示：“招牌應(yīng)當與建筑、業(yè)態(tài)、街區(qū)相融合，區(qū)局要組織編制主要道路沿線和景觀區(qū)域、歷史風(fēng)貌區(qū)等重點區(qū)域的戶外招牌設(shè)置導(dǎo)則，既引導(dǎo)合規(guī)設(shè)置，又防止‘千店一面’。”這為基層政府基于市容風(fēng)貌、景觀等需求調(diào)整店招要求，甚至要求店鋪整改，提供了法律依據(jù)。

市容景觀偏好驅(qū)動店招整改，導(dǎo)向“特色”執(zhí)行卻成“統(tǒng)一”

除了店招砸人、臺風(fēng)等安全因素的考量之外，市容形象越來越成為近年店招整治的重要驅(qū)動因素。

2008年以來，不時有較小范圍的因市容市貌問題而勒令整治店招的現(xiàn)象。據(jù)綠容局景觀處提供的資料顯示，為了迎接2010年上海世博會、2018年上海進博會等大型城市活動，及文明城區(qū)創(chuàng)建檢查，街鎮(zhèn)、區(qū)局政府部門每年會投入一定的專項資金開展店招整治等“美化”工作。

近年，隨著“美麗街區(qū)”工程、“戶外招牌特色道路創(chuàng)建”活動的開展，店招整治、更新的范圍有所擴大，力度也似乎加深。

在實施中，店招更新的資金大都來源于 “美麗街區(qū)”工程。一份2020年“美麗街區(qū)”專項補助績效評價報告提到，全市“美麗街區(qū)”第一輪下?lián)苜Y金32.51億元，包含整治更新 3.5 萬塊店招店牌的經(jīng)費。

上海“美麗街區(qū)”工程始于2018年，是由街鎮(zhèn)主導(dǎo)、改善市容的“打包”工程，涉及店招店牌之外，還包含道路、公共設(shè)施、人行空間、建筑立面、綠化街景、圍墻建設(shè)、景觀燈光、公共休憩空間等街鎮(zhèn)空間要素改造，目前已完成兩輪。第一輪為2018年-2020年，完成352個，第二輪明確三年建成300個“美麗街區(qū)”、覆蓋率達到45%、建成面積占新城城市化區(qū)域面積的50%以上”的目標。該數(shù)量目標也被寫進了《上海市城市管理精細化“十四五”規(guī)劃》。

上海戶外招牌特色道路創(chuàng)建活動于2020年以后興起。根據(jù)2021年發(fā)布的《上海市生態(tài)空間建設(shè)和市容環(huán)境優(yōu)化“十四五”規(guī)劃》，“十四五”期間，全上海要建設(shè)300個以上美麗街區(qū)，創(chuàng)建300條以上戶外招牌特色道路(區(qū)域)。“我們希望通過戶外招牌特色道路（區(qū)域）建設(shè)，推動戶外招牌多樣化、個性化、藝術(shù)化，最終連線成網(wǎng)、連點成片，提升城市空間品質(zhì)。”上海市綠容局景觀管理處負責(zé)人表示。

市綠容局在2019年印發(fā)的《關(guān)于加強本市戶外招牌綜合管理的指導(dǎo)意見》、2022年印發(fā)的《關(guān)于進一步加強本市戶外招牌設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》中，都提到要避免“簡單統(tǒng)一、千街一面”。而戶外招牌特色道路創(chuàng)建，也明確倡導(dǎo)品質(zhì)化、特色化。但在基層街鎮(zhèn)具體執(zhí)行中，卻仍出現(xiàn)不少借“特色道路”之名或以“美麗街區(qū)”打造為目標，事實上卻不乏被詬病甚多的“店招統(tǒng)一”現(xiàn)象，即統(tǒng)一底板的材質(zhì)和顏色，甚至字體樣式等。街鎮(zhèn)實施為何與市級要求存在錯位、偏差，澎湃研究所研究員將持續(xù)調(diào)研分析。

現(xiàn)行店招整治方式存在設(shè)置人主體責(zé)任難題

即便不考慮店招整治對商戶經(jīng)營的干擾，也不管店招更新是“統(tǒng)一”還是“特色”且是否有利于城市風(fēng)貌，“政府出資、統(tǒng)一設(shè)計、免費安裝”的現(xiàn)行店招整治方式本身也存有政府權(quán)責(zé)過大，設(shè)置人主體和責(zé)任不清等張力和問題。

一般來說，國際上的店招管理奉行遵循規(guī)范的前提下，“誰設(shè)置, 誰負責(zé)”的原則。《上海市戶外招牌設(shè)置管理辦法》第十三條規(guī)定，設(shè)置責(zé)任包括維護保養(yǎng)、安全檢測、隱患招牌拆除整修等。前文的兩個指導(dǎo)意見中還強調(diào) “商家是戶外招牌設(shè)置的主體”，“政府不能越俎代庖，要求各級落實設(shè)置人的主體責(zé)任和管理部門的監(jiān)管責(zé)任”。

但是，由于絕大部分店招整治都是區(qū)、街鎮(zhèn)基層政府在歷次重大活動市容環(huán)境整治提升運動和工程中主導(dǎo)的，部分商家認為招牌設(shè)置人是區(qū)管理部門和街鎮(zhèn)，不接受招牌產(chǎn)權(quán)，不履行設(shè)置人主體責(zé)任。在2019年上海“市綠化和市容管理局關(guān)于加強本市戶外招牌綜合管理的指導(dǎo)意見” 中，也有“曾由政府部門出面統(tǒng)一改造，設(shè)置主體責(zé)任尚未移交商家的戶外招牌設(shè)施”的情況。這說明，現(xiàn)實中存在部分區(qū)管理部門、街鎮(zhèn)既是設(shè)置主體，又是監(jiān)管主體的局面。

因此，一旦“政府出資、統(tǒng)一設(shè)計、免費安裝”的店招出現(xiàn)破損、安全隱患甚至安全事故，責(zé)任的落實難免會出現(xiàn)爭議。同時，后續(xù)維護也成難題。在未有效移交、財政資金投入減少的情況下，區(qū)管理部門、街鎮(zhèn)難以全覆蓋履行主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。部分商戶也拒絕承擔(dān)日常養(yǎng)護責(zé)任。

為了防止戶外招牌維護及安全管理出現(xiàn)“真空地帶”，市綠化市容局的解決辦法是，要求區(qū)局、街道在“美麗街區(qū)”、戶外招牌特色道路建設(shè)過程中充分征詢商戶意見，與商家溝通設(shè)計方案，商戶同意后，可給予商家一定支持，并簽署“承諾書”，商戶承諾在一年的保修期后承接政府轉(zhuǎn)交的設(shè)置人責(zé)任，包括日常養(yǎng)護等等。對未完成設(shè)置責(zé)任轉(zhuǎn)移的，區(qū)局、街鎮(zhèn)要健全長效管理機制，做好維護以及安全檢測工作。“店招改造要在排除安全隱患的前提下，遵循自愿原則推進，也只有在自愿原則下，一年后主體責(zé)任才有可能移交商戶承擔(dān)，而不是讓政府負擔(dān)后續(xù)責(zé)任。”上述負責(zé)人說。

不難理解，政府希望轉(zhuǎn)移設(shè)置人主體責(zé)任，但這一移交責(zé)任的告知承諾書的簽署，是否被商戶接受，以及商家如何看待整治一年以后被政府移交承擔(dān)的維護成本？澎湃研究所研究員將持續(xù)關(guān)注。

可見，店招整治雖然有其安全管理和市容市貌建設(shè)的考量，但強制的店招整治仍是對政府權(quán)力的過度、任意使用，并很可能造成相應(yīng)責(zé)任難以真正承擔(dān)，或權(quán)責(zé)不一致等后果，有損其合法性和公正性，也是不可持續(xù)的。應(yīng)以法律規(guī)章為準繩，以經(jīng)營主體自愿為原則，才能實現(xiàn)店招等市容設(shè)施的可持續(xù)管理，使城市管理結(jié)果與意圖符合。

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