設計 郁斐

沿街店鋪店招不僅是城市的“排面”，也是城市營商環境好差的體現。店招是否被整治、甚至統一被視為市場主體經營空間，或政府和市場邊界的表征。

2019年，中國商業經濟學會發布“中國店招發展問題共識”，提出“店招和店牌應和其他實物資產一樣受法律保護”，應 “減少政治因素對商業招牌的侵擾” 。2020年，華東師范大學廣告學系部分師生就全國“店招統一”現象發表公開信，希望國家層面重視城市治理中“一刀切”形式主義傾向。

但政府主導的店招整治仍在進行，店招整治顯然有其政策邏輯。上海是中國最早提出店招管理，且現今管理最規范的城市之一。上海店招整治除了疫情期間有所暫緩，基本延續至今。但期間店招整治方式略有不同，從較早期的“統一”到現今以適度統一（統一底板）、美化更新為主。

本文以上海的店招管理為例，通過采訪上海市綠容局景觀管理處負責人，并結合文獻整理和其他調研，梳理了店招管理政策脈絡，探討了店招整治的動力、政策邏輯及管理張力問題。

上海店招管理規章制度和實施的規范化

現行國家級行政法規《城市市容和環境衛生管理條例》中并沒有店招管理的內容，上海作為人口密度高的超大特大城市，是中國最先將店招管理寫入地方性法規的城市。2001年出臺的《上海市市容環境衛生管理條例》（以下簡稱 “上海市容條例”）首次提出了店招設置的“許可”制度，即店招“按照批準的要求設置”。不過，由于不具備管理條件，且過于“超前”，該店招許可制度并未有效執行落地，屬于“宣示性”規章。

2021年起，上海店招管理才真正法制化、納入規范管理框架。應城市精細化管理的要求，2021年施行的《上海市戶外招牌設置管理辦法》明確了分級分類管理方式，以“許可+告知承諾”的方式進行設置審批。2022年修訂施行的《上海市市容環境衛生管理條例》（以下簡稱“上海市容條例”），進一步優化審批，采用“區綠容局許可、街鎮備案”兩種方式進行分類管理。對特定區域、場所（歷史文化風貌區或者風貌保護街坊內、風貌保護道路或者風貌保護河道沿線、文物保護單位或者優秀歷史建筑）設置戶外招牌的，或者因結構、體量、位置等因素（整體箱體式結構、設置在建構筑物3層或10米以上的、高度大于2.5米的獨立式等）設置戶外招牌可能影響公共安全的，由各區綠化市容局審批，其他戶外招牌應當在設置前向街鎮辦理備案。

法規規章文本層面，店招管理從“許可”改為“許可+告知承諾”方式，看似是規制的放松，但由于2021年后強化了落地執行的配套和要求，其實際規范化、精細化管理程度更高了。

首先，店招管理引入了區級，特別是街鎮級的行政力量，并搭建了市、區、街鎮和網格四級管理體系。

市局負責法規、規章、標準制定等頂層設計，網格員負責基層日常巡查，許可審批和備案工作在區和街鎮。

上海市綠容局景觀管理處負責人解釋了備案的目的和過程。“備案目的是為了優化營商環境、加強精細化管理，通過備案可在招牌設置前審查設計圖是否符合技術規范，告知設置人法定義務。招牌備案相較審批更為便利，辦理時限縮短、提交材料減少，只需提供戶外招牌設置示意圖即可，對符合備案要求的，街鎮會發放備案接受通知書。”

兩網是推進這個工作的方式。一方面，全市戶外招牌審批、備案已經全部實現“一網通辦”，各區局、街鎮開設了241個備案窗口。這也是首個市級機關下放街鎮實施、使用“一網通辦”辦理的企業事項。

另一方面，推動“一網統管”，以網格員日常巡查、“戶外招牌智能化信息系統”打通與市場監督管理局、住建委網格化等數據鏈，完善與城管執法局管執鏈接機制。

店招備案率作為指標被強調，意味著政府希望將盡可能多的店招，納入統一規范管理框架，并明確店鋪的主體責任。目前，全市的店招備案率大約在65%，部分街鎮通過上門、錯時延時服務，讓街鎮店招做到了“應備盡備”。

值得注意的是，區和街鎮政府都擁有法規賦予的、要求店招整改的權力。新版“上海市容條例”第31條規定“戶外招牌設置應當符合戶外招牌技術規范和設置導則的要求”，賦予導則具有強制性；2021年3月起施行的規范性文件《上海市戶外招牌設置管理辦法》第7條明確了導則設置者是街鎮和區局。文件提到，“區綠化市容部門應當組織編制本轄區戶外招牌設置導則”“街道辦事處、鎮(鄉)人民政府可以根據本轄區實際情況，編制前款規定范圍以外的戶外招牌設置導則。區綠化市容部門應當予以指導。”

上海市綠容局景觀管理處負責人也表示：“招牌應當與建筑、業態、街區相融合，區局要組織編制主要道路沿線和景觀區域、歷史風貌區等重點區域的戶外招牌設置導則，既引導合規設置，又防止‘千店一面’。”這為基層政府基于市容風貌、景觀等需求調整店招要求，甚至要求店鋪整改，提供了法律依據。

市容景觀偏好驅動店招整改，導向“特色”執行卻成“統一”

除了店招砸人、臺風等安全因素的考量之外，市容形象越來越成為近年店招整治的重要驅動因素。

2008年以來，不時有較小范圍的因市容市貌問題而勒令整治店招的現象。據綠容局景觀處提供的資料顯示，為了迎接2010年上海世博會、2018年上海進博會等大型城市活動，及文明城區創建檢查，街鎮、區局政府部門每年會投入一定的專項資金開展店招整治等“美化”工作。

近年，隨著“美麗街區”工程、“戶外招牌特色道路創建”活動的開展，店招整治、更新的范圍有所擴大，力度也似乎加深。

在實施中，店招更新的資金大都來源于 “美麗街區”工程。一份2020年“美麗街區”專項補助績效評價報告提到，全市“美麗街區”第一輪下撥資金32.51億元，包含整治更新 3.5 萬塊店招店牌的經費。

上海“美麗街區”工程始于2018年，是由街鎮主導、改善市容的“打包”工程，涉及店招店牌之外，還包含道路、公共設施、人行空間、建筑立面、綠化街景、圍墻建設、景觀燈光、公共休憩空間等街鎮空間要素改造，目前已完成兩輪。第一輪為2018年-2020年，完成352個，第二輪明確三年建成300個“美麗街區”、覆蓋率達到45%、建成面積占新城城市化區域面積的50%以上”的目標。該數量目標也被寫進了《上海市城市管理精細化“十四五”規劃》。

上海戶外招牌特色道路創建活動于2020年以后興起。根據2021年發布的《上海市生態空間建設和市容環境優化“十四五”規劃》，“十四五”期間，全上海要建設300個以上美麗街區，創建300條以上戶外招牌特色道路(區域)。“我們希望通過戶外招牌特色道路（區域）建設，推動戶外招牌多樣化、個性化、藝術化，最終連線成網、連點成片，提升城市空間品質。”上海市綠容局景觀管理處負責人表示。

市綠容局在2019年印發的《關于加強本市戶外招牌綜合管理的指導意見》、2022年印發的《關于進一步加強本市戶外招牌設置管理的指導意見》中，都提到要避免“簡單統一、千街一面”。而戶外招牌特色道路創建，也明確倡導品質化、特色化。但在基層街鎮具體執行中，卻仍出現不少借“特色道路”之名或以“美麗街區”打造為目標，事實上卻不乏被詬病甚多的“店招統一”現象，即統一底板的材質和顏色，甚至字體樣式等。街鎮實施為何與市級要求存在錯位、偏差，澎湃研究所研究員將持續調研分析。

現行店招整治方式存在設置人主體責任難題

即便不考慮店招整治對商戶經營的干擾，也不管店招更新是“統一”還是“特色”且是否有利于城市風貌，“政府出資、統一設計、免費安裝”的現行店招整治方式本身也存有政府權責過大，設置人主體和責任不清等張力和問題。

一般來說，國際上的店招管理奉行遵循規范的前提下，“誰設置, 誰負責”的原則。《上海市戶外招牌設置管理辦法》第十三條規定，設置責任包括維護保養、安全檢測、隱患招牌拆除整修等。前文的兩個指導意見中還強調 “商家是戶外招牌設置的主體”，“政府不能越俎代庖，要求各級落實設置人的主體責任和管理部門的監管責任”。

但是，由于絕大部分店招整治都是區、街鎮基層政府在歷次重大活動市容環境整治提升運動和工程中主導的，部分商家認為招牌設置人是區管理部門和街鎮，不接受招牌產權，不履行設置人主體責任。在2019年上海“市綠化和市容管理局關于加強本市戶外招牌綜合管理的指導意見” 中，也有“曾由政府部門出面統一改造，設置主體責任尚未移交商家的戶外招牌設施”的情況。這說明，現實中存在部分區管理部門、街鎮既是設置主體，又是監管主體的局面。

因此，一旦“政府出資、統一設計、免費安裝”的店招出現破損、安全隱患甚至安全事故，責任的落實難免會出現爭議。同時，后續維護也成難題。在未有效移交、財政資金投入減少的情況下，區管理部門、街鎮難以全覆蓋履行主體責任和監管責任。部分商戶也拒絕承擔日常養護責任。

為了防止戶外招牌維護及安全管理出現“真空地帶”，市綠化市容局的解決辦法是，要求區局、街道在“美麗街區”、戶外招牌特色道路建設過程中充分征詢商戶意見，與商家溝通設計方案，商戶同意后，可給予商家一定支持，并簽署“承諾書”，商戶承諾在一年的保修期后承接政府轉交的設置人責任，包括日常養護等等。對未完成設置責任轉移的，區局、街鎮要健全長效管理機制，做好維護以及安全檢測工作。“店招改造要在排除安全隱患的前提下，遵循自愿原則推進，也只有在自愿原則下，一年后主體責任才有可能移交商戶承擔，而不是讓政府負擔后續責任。”上述負責人說。

不難理解，政府希望轉移設置人主體責任，但這一移交責任的告知承諾書的簽署，是否被商戶接受，以及商家如何看待整治一年以后被政府移交承擔的維護成本？澎湃研究所研究員將持續關注。

可見，店招整治雖然有其安全管理和市容市貌建設的考量，但強制的店招整治仍是對政府權力的過度、任意使用，并很可能造成相應責任難以真正承擔，或權責不一致等后果，有損其合法性和公正性，也是不可持續的。應以法律規章為準繩，以經營主體自愿為原則，才能實現店招等市容設施的可持續管理，使城市管理結果與意圖符合。

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