林長制作為繼河長制和湖長制之后的第三大統籌機制，為山水林田湖草沙綜合和系統保護提供了重要治理工具。當前，林長制在江西、安徽、福建等林業資源豐富的省份落地實施展現出了突出的治理效能，但在大型城市的實踐中還鮮有經驗可循。像上海這樣的超大城市在開展生態管理的具體實踐中仍面臨著如何以林長制有效整合和利用有限生態資源，克服資源統籌難題等多重挑戰。

本文將梳理上海在推行林長制中的現狀與困境，并為超大城市的生態文明建設提供參考提出相應對策。

生態資源：權屬分散導致管理低效，亟須強化制度性協同

上海的生態資源本就相對匱乏，且在管理上分散于十多個部門，導致資源權屬、規劃考量和監管標準的參差不齊，給城市生態資源的整合帶來了巨大挑戰。

首要挑戰在于生態資源條線分屬界限模糊，使得規劃統籌難以實現。一方面，生態資源的不同歸屬導致其規劃協調難，而缺乏統籌抓手，綠地等生態資源在規劃實施中難以統籌。例如，某區在規劃建設公園時，會根據公園建設要求配備相應的綠地面積和整體規劃，但周邊居民區也有綠地建設要求，雖然兩者僅相隔一個柵欄，但由于分屬不同條線，協調起來十分困難。

另一方面，審批權分散導致生態資源規劃協調難。不同部門有各自的規劃指導原則，在審批上存在分歧，而這會導致生態資源統籌規劃在實際操作中處于“分立”狀態。比如，相近的地段原則上沒有必要設計兩個公廁，但在綠地規劃里公園需要配備廁所，而一定路段的街居也要配備廁所，要協調這兩個規劃就會涉及多個條線部門。諸如以上的統籌困難，使得城市空間治理關系趨于緊張，每個規劃和條線都在努力滿足自己領域的生態規劃“最低標準”，進而可能對市民更為迫切需要的公共娛樂空間、停車空間等產生“壓縮”。這也造成了看似每個部門都在“為民著想”，但卻造成“合成謬誤”，人民群眾的獲得感并不高。

相關數據顯示，截至2023年底，上海全市832座公園中，有646座24小時開放，占77.6%。其中，24小時開放的口袋公園265座、鄉村公園89座、城市公園292座。如何挖掘這些生態資源的潛力，成為當前亟須關注的重要議題。

近期，上海開始實施的“公園破墻行動”在一定程度上解決了問題，但相關的權責調整、經費劃轉和管理創新還需要探索新經驗，總結新模式。

權屬不明晰還會導致生態資源管理難以全覆蓋。盡管近年來，上海多個區已建立了生態資源的“一圖統覽”體系，但仍存在不少失管失養地塊，主要分布在企業部分代征地、道路周邊、河道周邊、小區邊、街鎮等地。針對這些地塊，目前林長制的統籌部門——林長辦在管理上尚缺少抓手。特別是涉及部分停業、歇業或施工的企業，在正常運營時能夠維護綠化資源的良好狀態，但一旦經營不正常，之前建設的綠化就容易陷入失管狀態。此時，無論是相關條線還是地方政府都缺乏權責進行管理維護，因此許多地方會選擇安裝彩鋼板來“一隔了之”。

要解決這一問題，就需要將職責權屬制度化，明確各部門的權屬權限。做好林長制與各級法律法規的制度對接，從而使林長制的實施得到法制支持。對此，建議上海可優先在浦東新區試點，允許其利用獨有的法規立法權這一重要抓手，圍繞浦東生態文明建設，推動林長制的功能職責、權限分配以及工作流程等盡快形成地方法規或地方標準，進而成為可復制、可推廣的經驗。

除此之外，還需要將林長制與河湖長的職能，以及林長辦與其他部門的權責關系制度化。在生態資源管理過程中，河湖長和林長作為兩大統籌機制，既有合作又有交叉的權屬關系。加之林綠生態資源分屬于不同部門，這就對職責權屬的劃分提出了更高的要求。短期來看，上海可以通過協調會、備忘錄等形式，實現各部門的權責劃分優化。長期來看，還需要形成規范性的法律法規和制度文件，才能提升林長制的運作績效。

最后，還需要搭建起生態資源管理的組織框架。在各街鎮/區域林長負責制的基礎上，進一步建立專門的協商與議事平臺。同時，根據已有的組織標準化流程，通過制定生態資源建設“項目指引”的方式，明確各部門的職能邊界和主要工作，以調動其積極性，并充分發揮各部門的專業優勢。

城市治理：高密度城市空間帶來挑戰，可通過信息化賦能破局

在上海當前的高密度社區空間治理中，普遍存在著通道狹窄、交通不暢、缺乏戶外活動空間等問題。如何在城市更新中充分考慮生態、生產、生活等相關綠色空間的融通利用與信息共享，如何發揮林長制對生態資源的統籌管理功能，提升協同效率，現已成為上海亟待解決的新課題。

為此，上海可在信息化方面下功夫，通過信息化賦能林長制，構建生態資源統籌管理的新機制。重點工作可集中在以下三點。

首先，建立全市統一的林長制數字化平臺。可以借鑒浦東新區生態資源“一張圖”和“一街鎮一圖”“一居村一圖”管理體系建設經驗，擇機開展一次全市生態資源家底梳理，通過遙感監測、解譯比對、數據分析、現場確認等多種方式，厘清每一塊林地、綠地、濕地的責任主體、面積、位置、大小、權屬、養護單位等信息，并且同步建立數字化生態檔案，形成統一的全市平臺。與此同時，依托已有數據資源，整合城運工單派送，搭建林長制工作平臺，提升工作和溝通效率。

其次，建立基于數字化平臺的生態資源統籌機制。依托一圖總攬數據，通過細化管理要素、明確統計口徑、科學分門別類的方法，形成全區林地、綠地和濕地資源的“一網絡”“一張圖”和“一套數”。同時，研究制定各行業、各街鎮的生態資源保有量基數和增長計劃，逐步推動各行業在涉林涉綠審批數據上實現共享互通。

與此同時，還要依托信息化平臺找到并準確把握生態資源的增量點。鼓勵各區和各街鎮利用數字化平臺對綠地等生態資源的分布情況進行統籌研究。按照15分鐘生活圈的標準，對生態資源洼地進行評估，在“圖上”找到增長點，在“點上”找到落腳點。

執法監管：管理的三重困境，需加強精細化管理

目前，上海各區在推行林長制時尚存在三重困境。首先，管理標準不統一導致基層執行協調的困難。由于產業發展和地區管控要求的差異，不同區域的綠地管理標準存在明顯差異，甚至同一片區的不同小區也存在不同標準的情況，這提高了基層部門實現精確實施的難度。其次，管理信息不共享導致一線執法難以精準執行。難以確定自由裁量的范圍和限度，從而難以精準執法。最后，管理主體的差異增加了監管難度。不同區域制定的養護經費標準各不相同，甚至相鄰地塊的養護單位也存在較大差異，給生態資源的協同監管帶來了實際困難。

因此，當前需要更加精細化的管理，以提升執法監管效果，并樹立制度化運作權威，以實現管理過程的專業化、系統化、標準化和高效化，提升執法監管效果。

在考核指標體系方面，可利用林長制“一張圖”的信息管理平臺，進一步優化生態資源的考核指標體系，提高考核指標的兼容性和包容度。特別是針對街鎮和基層條線反映較多的“移栽”“置換”等問題，鼓勵各區林長辦成立專門的評估專家庫，并組建評估小組，對相關情況進行專業評估和認定，以提升生態資源管理的科學性，避免“圖斑管理”(依據規劃用地屬性，根據衛星地圖照片用地現狀進行比對監管的工作方式)現象的出現。

在運作機制方面，需進一步完善生態資源管理的運作機制，特別是強化以林長制信息平臺為基礎的巡林、督察、通報和考核等工作機制，推動各職能部門和屬地的確權改革。重點聚焦于管理不清、無人管理和機制不順等難題和短板，充分發揮林長制的平臺統籌優勢。通過“疑議-協商-確權-落地”四步走的方式，明確生態資源管理的權屬和流程，并形成常態化的管理機制。

在激勵機制方面，應站在超大城市生態文明建設的高度，著手建立并完善林長制的激勵制度。推動林長制考核納入政府年度考核體系，并逐步提高其權重。同時，進一步完善對失責問題的追究，以及對高質量完成任務或創新完成任務的表彰和宣傳。

在超大城市生態文明建設過程中，推行林長制既具挑戰又蘊藏機遇。上海作為典型代表城市，只有通過提升統籌力度和管理精細度，明確權責，強化協同，推進法治化，才能夠為實現人與自然和諧共生的現代化大都市擘畫更加清晰的藍圖。

（本文作者薛澤林系上海社會科學院政治與公共管理研究所副研究員，張園園系上海社會科學院政治與公共管理研究所助理研究員，李宗克系上海社會科學院智庫建設處副研究員）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。