近日，“中國三農(nóng)發(fā)布”報(bào)道了內(nèi)蒙古自治區(qū)開魯縣建華鎮(zhèn)種植戶被要求交土地“增補(bǔ)承包費(fèi)”一事，引發(fā)廣泛關(guān)注。

4月23日，開魯縣發(fā)布通報(bào)稱，村鎮(zhèn)干部催收的“增補(bǔ)承包費(fèi)”，是開魯縣新增耕地高效利用試點(diǎn)工作采取的處置方式之一，即由村集體對新增耕地收取的有償使用費(fèi)。關(guān)于個別基層干部對待群眾態(tài)度蠻橫、言語粗魯，開魯縣委已給予該鎮(zhèn)黨委副書記免職處理。

4月24日，開魯縣政府新聞辦再次回應(yīng)稱，當(dāng)?shù)貙^大規(guī)模的單獨(dú)新增耕地地塊的處置方式為，依據(jù)《民法典》第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協(xié)商變更合同，協(xié)商不成的訴請人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)解除合同，收回統(tǒng)一管理。

村集體考慮歷史背景和現(xiàn)實(shí)情況，同意張某柱與本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同樣適用每畝新增耕地收取200元有償使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過了解，張某林已將其中大部分地塊轉(zhuǎn)租給別人經(jīng)營。

此次糾紛由何而來？如何看待官方通報(bào)的“私自開墾耕種”？此事是否符合“情勢變更”？村鎮(zhèn)干部是否有權(quán)現(xiàn)場阻攔耕地？針對以上問題，澎湃新聞進(jìn)行了梳理，并采訪多位法律界人士進(jìn)行解讀。

 糾紛由何而來？

“中國三農(nóng)發(fā)布”此前報(bào)道稱，開魯縣建華鎮(zhèn)種植戶在雙勝村承包了5000多畝地，現(xiàn)在已經(jīng)到播種時節(jié)，但村、鎮(zhèn)有人看著不讓種地，今年要求他們每畝地繳納200元的費(fèi)用。

報(bào)道還顯示，村里發(fā)出過催款通知。通知稱，經(jīng)村民代表大會決議，現(xiàn)對承包的草地內(nèi)新增耕地4650畝收取承包費(fèi)，每畝每年200元，年限3年（2024年至2026年）。“限你在2024年4月10日前到村委會繳納承包費(fèi)，逾期不繳納承包費(fèi)原合同終止，土地由村委會收回另行發(fā)包。”

按鎮(zhèn)、村干部的說法，這些種植戶只有兩個選擇，要么交“增補(bǔ)承包費(fèi)”，要么解除承包合同。

此次糾紛由何而來？

開魯縣4月24日的通報(bào)稱，涉事地塊由非雙勝村人員張某柱為興建奶牛養(yǎng)殖場租賃。據(jù)張某柱表示，該地塊目前實(shí)際交由其兄張某林經(jīng)營。而張某林也非雙勝村人。

2004年3月20日，雙勝村委會與張某柱簽訂了5600畝荒沼草甸子土地租賃合同，約定該地塊用于興建奶牛養(yǎng)殖場和飼草料種植，土地租賃費(fèi)用為每畝每年4元。此地塊不是二輪延包范圍的土地。“國土二調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，該地塊主要是林草地類。“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，由于多年私自開墾耕種，其中的4650畝地塊“國土三調(diào)”調(diào)查認(rèn)定為耕地，實(shí)際改變了合同約定的土地用途，造成合同標(biāo)的物性質(zhì)發(fā)生變更。

通報(bào)稱，開魯縣作為上級確定的新增耕地高效利用試點(diǎn)單位，針對“國土三調(diào)”較“國土二調(diào)”新增加的耕地開展高效利用試點(diǎn)工作。按照上級有關(guān)文件要求，試點(diǎn)工作總的原則是，對“國土三調(diào)”新增加且未確權(quán)的耕地，原則上不再承包到戶，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理。對較大規(guī)模的單獨(dú)新增耕地地塊，依據(jù)《民法典》第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協(xié)商變更合同，協(xié)商不成的訴請人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)解除合同，收回統(tǒng)一管理。

在試點(diǎn)工作過程中，雙勝村依照政策文件要求，形成村民代表會議決議明確：對有新增耕地的承包戶，原則上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每畝每年200元的有償使用費(fèi)，所繳費(fèi)用收歸村集體分配使用，土地交由原承包戶繼續(xù)經(jīng)營。

通報(bào)稱，按村集體決議，雖多次與張某柱、張某林溝通，但其始終不愿繳納費(fèi)用，且于4月12日實(shí)施了翻耙行為。在勸阻翻耙行為過程中，發(fā)生了視頻中出現(xiàn)的“不讓種地”的說法，以及個別鎮(zhèn)村干部態(tài)度急躁、語言粗魯?shù)氖М?dāng)情況，涉及到的鎮(zhèn)村干部已做出處理。

通報(bào)稱，目前，通過縣鎮(zhèn)村三級協(xié)調(diào)化解，雙勝村群眾已同意采取訴訟方式主張權(quán)益，解決矛盾問題，確保不再有阻礙翻地整地、貽誤農(nóng)時等行為發(fā)生。

如何看待“私自開墾耕種”？

“中國三農(nóng)發(fā)布”報(bào)道稱，種植戶稱，承包土地時，大部分土地長滿荒草，有許多積水的坑洼之地，還有鹽堿地，這20年中，承包者作出大量投入將不適合耕種的土地改造成了耕地。在第三次全國國土調(diào)查中，這些土地被確認(rèn)為新增耕地。

而根據(jù)上述通報(bào)，2009年完成的“國土二調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，該地塊主要是林草地類。10年后的“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，由于多年私自開墾耕種，其中的4650畝地塊認(rèn)定為耕地，實(shí)際改變了合同約定的土地用途，造成合同標(biāo)的物性質(zhì)發(fā)生變更。

開魯官方通報(bào)中未提及承包人“私自開墾耕種”行為是否違法，是否將追責(zé)。

北京市中聞律師事務(wù)所合伙人、中國應(yīng)用法學(xué)研究所行政法博士后楊帆對澎湃新聞表示，是否違法要看承包者有沒改變土地規(guī)劃用途，而不能以土地調(diào)查結(jié)果為依據(jù)。如果是規(guī)劃的農(nóng)用地改成了非農(nóng)用地，毫無疑問是違法的，嚴(yán)重的甚至是刑事犯罪。但林地、草地和耕地都屬于農(nóng)用地，理論上規(guī)劃是可以調(diào)整的。

北京萬典律師事務(wù)所主任王衛(wèi)洲則表示，《中華人民共和國土地管理法》第三十九條規(guī)定，國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。國家依法保護(hù)開發(fā)者的合法權(quán)益。

王衛(wèi)洲表示，按照以上條款，如果最早地塊屬于“未開發(fā)利用的土地”，承包者是在保護(hù)生態(tài)、防止水土流失等前提下，進(jìn)行了開墾耕種，國家應(yīng)該是鼓勵的，不應(yīng)該算作違法行為。

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院兼職教授、北京市才良律師事務(wù)所榮譽(yù)主任王才亮認(rèn)為，原有地塊的性質(zhì)很重要，土地管理法鼓勵開墾耕種非耕地也就是鼓勵開墾荒地，而草原法對草原特殊保護(hù)，未經(jīng)批準(zhǔn)不準(zhǔn)開工，如果是私自開墾草原地，那肯定是違法。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地學(xué)院院長李保國在接受媒體采訪時表示，“我國耕地面積變化中，第三次全國國土調(diào)查是一個重要節(jié)點(diǎn)。在此前，有許多農(nóng)民或企業(yè)自己開墾的耕地，并沒有被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，某種意義上，是耕地中的‘黑戶’，可以稱之為‘黑地’。在第三次全國國土調(diào)查中，這些‘黑地’全部被調(diào)查出來，成為了新增耕地的一部分。”

“一般來說，新增耕地會被劃歸村集體，作為村集體的產(chǎn)業(yè)，也是為發(fā)展鄉(xiāng)村的集體經(jīng)濟(jì)。在這種情況下，村集體可能會把這些新增耕地，有償承包給愿意耕種者使用，獲得集體收入。”李保國說，“至于原本已經(jīng)有承包合同的該如何處理，可能每個地方各有不同。”

是否符合“情勢變更”，如何確定“增補(bǔ)費(fèi)”？

根據(jù)通報(bào)，開魯縣對較大規(guī)模的單獨(dú)新增耕地地塊的處置方式是，依據(jù)《民法典》第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協(xié)商變更合同，協(xié)商不成的訴請人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)解除合同，收回統(tǒng)一管理。

“情勢變更”來源于民法中合同法的概念，是指合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險的重大變化，繼續(xù)履行合同對于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同。

王衛(wèi)洲認(rèn)為，開魯縣土地承包糾紛，當(dāng)?shù)刂鲝垺扒閯葑兏保⒉荒艹闪ⅰＪ紫葒琳{(diào)查必然導(dǎo)致大量的土地用途調(diào)整更新，如果都來主張情勢變更，勢必影響所有的土地承包、租賃、流轉(zhuǎn)等合同的履行，顯然不符合法律精神；其次，承包戶在村里復(fù)墾土地，村委會對自己眼皮底下的事不可能不知情，顯然不屬于不可預(yù)料，所以情勢變更明顯不能適用。

他表示，如官方通報(bào)內(nèi)容屬實(shí)，承包戶的行為屬于違約行為。因?yàn)榇饲昂贤s定該地塊用于養(yǎng)牛和飼草料種植，承包戶沒有用于養(yǎng)殖場和飼草料種植，而進(jìn)行了開墾耕種。同時直接承包者若在未告知的情況下將地又以每畝700塊錢租金轉(zhuǎn)給其他人經(jīng)營，那就屬于違約行為。

關(guān)于如何變更合同，當(dāng)?shù)赝▓?bào)稱，雙勝村依照政策文件要求，形成村民代表會議決議明確：對有新增耕地的承包戶，原則上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每畝每年200元的有償使用費(fèi)，所繳費(fèi)用收歸村集體分配使用，土地交由原承包戶繼續(xù)經(jīng)營。

王衛(wèi)洲認(rèn)為，由于承包戶違約，村民通過村民代表大會決議提出收取200元的“有償使用費(fèi)”有一定的法律依據(jù)。當(dāng)然，承包方也可以認(rèn)為這個費(fèi)用過高，不予同意。合同雙方協(xié)商不成，就可以通過訴訟來平衡各方利益。

“開魯縣這個事情越來越大根本原因就是當(dāng)?shù)卣迨置袷录m紛，以政策和行政手段來干預(yù)影響民事合同的履行，顯然不當(dāng)，法律糾紛的解決還是讓合同主體通過司法程序處理才是正道。”王衛(wèi)洲說。

鎮(zhèn)干部有權(quán)現(xiàn)場阻止耕種嗎？

“中國三農(nóng)發(fā)布”的報(bào)道顯示，村鎮(zhèn)兩級干部不但阻撓農(nóng)戶耕地，還要扣下農(nóng)戶的拖拉機(jī)，還稱農(nóng)戶屬于搶占集體資源，哄搶集體土地。當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)也介入到這起糾紛中。

楊帆指出，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第九十條規(guī)定，侵害農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的土地承包經(jīng)營權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)或者其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，恢復(fù)原狀；造成損失、損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。國家工作人員利用職務(wù)便利或者以其他名義侵害農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠償損失，并由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分。

他表示，根據(jù)以上法律規(guī)定，國家公職人員不得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包合同的變更、解除事項(xiàng)。如果違反，要承擔(dān)損害賠償責(zé)任，責(zé)任人員可能要接受處分，甚至被追究刑事責(zé)任。

王才亮認(rèn)為，鎮(zhèn)干部的行為、公安機(jī)關(guān)等采取的強(qiáng)制措施，沒有法律依據(jù)，屬于濫用職權(quán)。公職人員無權(quán)力介入農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同事項(xiàng)中。

王衛(wèi)洲同樣認(rèn)為當(dāng)?shù)劓?zhèn)干部無權(quán)介入到承包合同和“增補(bǔ)承包費(fèi)”糾紛中。他表示，農(nóng)村土地承包合同是村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包人之間的事情，合同雙方有爭議可以進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成可以依法申請仲裁或者訴訟。鎮(zhèn)干部對于農(nóng)村土地承包合同這種民事糾紛，顯然不適合介入。此外，公安部明令禁止公安機(jī)關(guān)介入非警務(wù)事項(xiàng)。

王衛(wèi)洲表示，對于土地承包合同爭議，應(yīng)當(dāng)由合同雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的可以申請仲裁或者向人民法院提起訴訟，由行政機(jī)關(guān)出面干涉明顯不當(dāng)。如果造成當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)賠償。