這是雄安新區(qū)雄安門（3月30日攝，無人機(jī)照片）。 新華社記者 牟宇 攝

近年來，中央積極推進(jìn)國家級新區(qū)建設(shè)，旨在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化城市空間布局、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。國家級新區(qū)被視為政府引領(lǐng)下的經(jīng)濟(jì)增長引擎和新的增長極，其政策定位和支持程度顯著高于傳統(tǒng)城市開發(fā)項(xiàng)目。然而，盡管這一政策舉措取得一定成就，卻也面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)，例如空間布局不盡合理、資源配置不均、政策設(shè)計(jì)未充分考慮可持續(xù)發(fā)展性等。

基于此，本文梳理和分析國家級新區(qū)的政策背景、實(shí)施效果和存在問題，以提出發(fā)展建議，旨在為國家級新區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展，為進(jìn)一步推動(dòng)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展提供有益參考。

國家級新區(qū)對企業(yè)具有高度吸引力，但政策效果存在明顯空間異質(zhì)性

為拓展城市發(fā)展空間，中國近年來廣泛實(shí)施了以新城、新區(qū)為代表的區(qū)位導(dǎo)向性政策。其中，由黨中央或國務(wù)院批復(fù)設(shè)立的國家級新區(qū)，在政治級別、功能定位和規(guī)劃面積等方面均明顯高于其他新城新區(qū)，備受各界關(guān)注。本文基于附帶精確地理位置信息的多源經(jīng)濟(jì)地理大數(shù)據(jù)，采用現(xiàn)代化地理信息技術(shù)構(gòu)建了一套2000-2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間尺度的數(shù)據(jù)。借助1.2億家企業(yè)注冊數(shù)據(jù)，衡量了市場主體的活力，并采用雙重差分法等科學(xué)的政策評估模型，對國家級新區(qū)設(shè)立對企業(yè)進(jìn)入及其空間分布的影響進(jìn)行考察，從中得到以下三個(gè)重要發(fā)現(xiàn)：

第一，國家級新區(qū)能夠通過政策效應(yīng)和集聚效應(yīng)共同吸引企業(yè)進(jìn)入。研究發(fā)現(xiàn)，國家級新區(qū)能夠通過提高土地開發(fā)強(qiáng)度、改善交通基礎(chǔ)設(shè)施、降低企業(yè)稅負(fù)等途徑發(fā)揮顯著的政策效應(yīng)。同時(shí)，通過提高人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度，新區(qū)也創(chuàng)造了集聚效應(yīng)，使得企業(yè)更愿意進(jìn)入該地區(qū)。這兩種效應(yīng)相輔相成，共同推動(dòng)了企業(yè)投入的增加。值得注意的是，國家級新區(qū)對企業(yè)進(jìn)入的促進(jìn)效果也呈現(xiàn)出逐年增強(qiáng)的變化趨勢，這表明政府通過國家級新區(qū)來推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的政策路徑是可行的，且具有持續(xù)性和可持續(xù)性。

第二，國家級新區(qū)的政策效果存在明顯的空間異質(zhì)性。考慮到國家級新區(qū)具有獨(dú)特的空間屬性，本研究著重從新區(qū)內(nèi)部和外部兩個(gè)角度來揭示其空間異質(zhì)性效果。結(jié)果顯示，在國家級新區(qū)內(nèi)部，政策效應(yīng)和集聚效應(yīng)主要集中在行政中心，即國家級新區(qū)管委會(huì)附近。這導(dǎo)致新進(jìn)入企業(yè)主要集中在以管委會(huì)為中心、半徑在1公里范圍內(nèi)，且呈現(xiàn)明顯的距離衰減效應(yīng)。而在國家級新區(qū)外部，由于部分政策效應(yīng)和集聚效應(yīng)具有更大的地理范圍的外部性，促使國家級新區(qū)也能吸引部分新企業(yè)往邊界外約20-25km的地區(qū)集聚。

第三，國家級新區(qū)對企業(yè)進(jìn)入的促進(jìn)效果主要由企業(yè)增長效應(yīng)主導(dǎo)，尤其在更容易形成集聚效應(yīng)的國家級新區(qū)中，政策效果更為明顯。鑒于國家級新區(qū)可能僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生空間轉(zhuǎn)移，而非創(chuàng)造“凈效應(yīng)”，本文在進(jìn)一步排除了企業(yè)遷移的影響后發(fā)現(xiàn)，國家級新區(qū)對企業(yè)進(jìn)入的作用依舊穩(wěn)健。此外，還從國家級新區(qū)與其所在城市中心的距離和規(guī)劃面積這兩個(gè)角度分析了其異質(zhì)性政策效果。結(jié)果顯示，距離城市中心較近、規(guī)劃面積較小的國家級新區(qū)更容易形成集聚效應(yīng)，因而更具吸引力，能更容易地吸引企業(yè)進(jìn)入。

國家級新區(qū)建設(shè)需克服“資源投放平均主義”傾向，提升資源空間配置效率

從1992年最早在上海設(shè)立的浦東新區(qū)，再到最近2017年“千年大計(jì)”河北雄安新區(qū)的設(shè)立，國家級新區(qū)為推動(dòng)中國高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但與此同時(shí)也暴露出一些突出問題：

首先，國家級新區(qū)的批復(fù)數(shù)量相對較少，導(dǎo)致部分重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域仍缺乏相應(yīng)的政策支持。雖然全國已經(jīng)批復(fù)設(shè)立了19個(gè)國家級新區(qū)，呈現(xiàn)出“以點(diǎn)帶面”的推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢，但在一些全國重點(diǎn)城市，尤其是像武漢這樣的中部地區(qū)城市，卻仍未獲得國家級新區(qū)的青睞。這種局面使得這些城市在獲得政策支持方面面臨挑戰(zhàn)，難以充分釋放其發(fā)展?jié)摿Α?/p>

其次，部分國家級新區(qū)的規(guī)劃面積過大、選址過偏，不利于形成集聚經(jīng)濟(jì)。盡管由中央和地方提供的包括土地、基礎(chǔ)設(shè)施和稅收等在內(nèi)的優(yōu)惠政策，為建設(shè)國家級新區(qū)提供了基礎(chǔ)性作用，但實(shí)現(xiàn)長期健康發(fā)展的關(guān)鍵還在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)要素的高效集聚。然而，部分國家級新區(qū)的規(guī)劃面積過大，難以提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的密度；部分國家級新區(qū)的選址離所在城市主城區(qū)過遠(yuǎn)，導(dǎo)致難以享受主城區(qū)市場規(guī)模的輻射，未能較好利用老城區(qū)的公共服務(wù)等資源優(yōu)勢，也會(huì)導(dǎo)致新區(qū)的低密度開發(fā)。

與此同時(shí)，國家級新區(qū)的建設(shè)還存在“資源投放平均主義”的傾向，未能提升資源的空間配置效率。由于國家級新區(qū)普遍擁有較大的規(guī)劃面積，使得地方政府在開發(fā)過程中容易缺乏明確的發(fā)展方向，導(dǎo)致資源被均勻分散在新區(qū)內(nèi)部。這種“資源投放平均主義”的做法未能充分考慮到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布規(guī)律，從而未能實(shí)現(xiàn)資源的合理高效配置。

協(xié)同發(fā)揮政策與集聚效應(yīng)，合理布局公共資源，在集聚中走向平衡

根據(jù)以上評估結(jié)果和問題，對于國家級新區(qū)建設(shè)，提出以下政策建議：

第一，要高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)有國家級新區(qū)，優(yōu)先支持有條件的地區(qū)新設(shè)立國家級新區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵在于激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力。評估結(jié)果顯示，國家級新區(qū)的設(shè)立確實(shí)可以促進(jìn)企業(yè)進(jìn)入。因此，除了充分利用中央和地方政府提供的優(yōu)惠政策外，更應(yīng)該不斷推進(jìn)體制機(jī)制改革，完善營商環(huán)境，提高對內(nèi)對外開放水平，爭取實(shí)現(xiàn)從“政策洼地”向“制度創(chuàng)新高地”的轉(zhuǎn)型升級，不斷增強(qiáng)對企業(yè)（特別是符合地區(qū)比較優(yōu)勢的企業(yè)）的吸引力。同時(shí)，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力、供需沖擊和預(yù)期減弱等多重壓力，國家級新區(qū)是中央政府應(yīng)對這些挑戰(zhàn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要區(qū)域政策工具之一。在未來的規(guī)劃中，國家可以優(yōu)先支持那些具有明顯區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展?jié)摿Υ蟆?zhàn)略意義重大的城市設(shè)立新的國家級新區(qū)。例如長江經(jīng)濟(jì)帶中游核心城市武漢、國家中心城市鄭州以及長三角城市群的副中心城市合肥等重要核心城市就是很好的選擇。

第二，要協(xié)同發(fā)揮政策效應(yīng)和集聚效應(yīng)，持續(xù)激發(fā)國家級新區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長活力。國家級新區(qū)作為區(qū)位導(dǎo)向性政策的目標(biāo)區(qū)域，承載著綜合的“政策租”和“集聚租”的功能。因此，應(yīng)從完善政策體系和激發(fā)集聚效應(yīng)兩方面持續(xù)發(fā)力，以支撐國家級新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。一方面，考慮到政策效應(yīng)在支撐國家級新區(qū)建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用，未來要持續(xù)在土地、基礎(chǔ)設(shè)施和稅收等方面為國家級新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展中搭建完善的政策體系。另一方面，若未能形成市場機(jī)制下的集聚效應(yīng)，國家級新區(qū)的建設(shè)也可能帶來短暫的虛假繁榮，因此，只有真正發(fā)揮集聚效應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)長期健康發(fā)展。未來在對國家級新區(qū)或其他新城新區(qū)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該盡量選址于區(qū)位優(yōu)勢明顯、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒖拷鞒菂^(qū)的區(qū)域，并合理控制規(guī)劃面積，為在新城新區(qū)內(nèi)部形成集聚效應(yīng)創(chuàng)造條件。同時(shí)，可以選擇一些集聚效應(yīng)比較明顯的產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行發(fā)展。

第三，要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布規(guī)律，合理布局公共資源，在集聚中走向平衡。根據(jù)評估結(jié)果，國家級新區(qū)內(nèi)部存在著明顯的集聚中心，且企業(yè)進(jìn)入水平會(huì)圍繞集聚中心呈現(xiàn)距離衰減效應(yīng)。與此同時(shí)，國家級新區(qū)還能帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在對國家級新區(qū)等類似新城新區(qū)的建設(shè)和管理過程中，需要克服資源平均分配的思維定式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布規(guī)律來配置資源，以推動(dòng)空間資源在綜合條件較優(yōu)的地區(qū)實(shí)現(xiàn)集約高效利用，提升新區(qū)建設(shè)經(jīng)濟(jì)密度和資源配置效率，避免資源的空間錯(cuò)配。同時(shí)，國家級新區(qū)也需要處理好與周邊地區(qū)的關(guān)系，鼓勵(lì)不同地區(qū)企業(yè)開展更多交流合作，發(fā)揮國家級新區(qū)的帶動(dòng)效應(yīng)，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者郭峰為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，曹友斌為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。