4月10日，溫州市中級人民法院公開開庭審理五溪村委會(huì)訴龍灣區(qū)政府繼續(xù)履行行政協(xié)議案。 本文圖片除特殊標(biāo)注外，均由澎湃新聞?dòng)浾?王選輝 攝

4月10日下午，3輛大巴車載著160多名村民從五溪村來到溫州中院門口，很多村民是第一次來到法院參加庭審。一路上，有村民不斷提醒：進(jìn)入法庭后，大家要保持理性、控制情緒，尊重法庭秩序。

59歲的村民張香妹坐著輪椅，在人群中格外顯眼。她表示，自己是去年摔傷了雙腿，目前還未恢復(fù)，但這次庭審機(jī)會(huì)很是難得，也是維護(hù)村集體利益，一定要親自旁聽。

這是一場特殊的“民告官”案件，案由是灘涂被收回后引發(fā)的行政協(xié)議及行政賠償爭議。為了保障該案的順利開庭，溫州中院也啟動(dòng)了該院最大的法庭。

案件傳票。

被告方為溫州市龍灣區(qū)人民政府，原告方為五溪村村民委員會(huì)和五溪村股份經(jīng)濟(jì)合作社，而村委會(huì)和合作社的負(fù)責(zé)人不同意起訴，超過半數(shù)的1735名村民以村集體名義提起訴訟后獲得立案。

“村委會(huì)不同意，超半數(shù)村民可起訴”的法律依據(jù)是——《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條：村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。

司法實(shí)踐中，引用上述條款的情況極少，這類案件在立案層面就阻力重重，最終能走到庭審這一程序的并不多見。當(dāng)天傍晚，持續(xù)了近3個(gè)小時(shí)的庭審結(jié)束。審判長稱，合議庭已經(jīng)充分聽取了各方意見，待合議庭認(rèn)真評議后再作認(rèn)定，后宣布休庭。

代表龍灣區(qū)政府出席庭審的副區(qū)長蒙紹歡向澎湃新聞表示，區(qū)政府對依法行政的工作非常重視，這個(gè)案件涉及群眾比較多，區(qū)里面很重視，我們支持法院的依法判決，對于群眾的合理合法訴求，也肯定會(huì)從依法行政的角度積極作為。

灘涂收回后，政策扶持承諾未兌現(xiàn)

溫州是沿海城市，但腹地卻被重重大山阻隔，此前建設(shè)土地可利用面積嚴(yán)重不足。這也讓不少溫州人不得不遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，外出闖蕩，這也直接“卡”住了溫州的發(fā)展。

向東發(fā)展，向海要地成了溫州作出的選擇。《溫州日報(bào)》曾報(bào)道，溫州市2003年布局規(guī)劃新一輪的圍墾造地，計(jì)劃在5年內(nèi)完成過去50多年的總量，圍墾面積超過15萬畝。對于溫州來說，科學(xué)利用灘涂資源，是實(shí)現(xiàn)土地增量的唯一選擇。

位于溫州東部的永興淺海灘涂就是圍墾的區(qū)域之一。永興街道下轄多個(gè)村莊村民此前在此打漁、養(yǎng)殖為生，“靠海吃海”。

龍灣區(qū)政府在庭審現(xiàn)場出具的證據(jù)材料顯示，2008年1月30日，龍灣區(qū)政府發(fā)布《永興淺海灘涂海域使用權(quán)收回政策處理實(shí)施細(xì)則》。細(xì)則稱，區(qū)政府對被收回淺海灘涂海域使用權(quán)的村級集體進(jìn)行政策扶持，扶持方式為：建設(shè)鋼混結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)廠房予以補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)廠房由區(qū)政府建成后由街道辦事處負(fù)責(zé)分配到相關(guān)村。

2008年3月，龍灣區(qū)政府收回灘涂使用權(quán)時(shí)承諾：將建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，“無償分配給乙方（五溪村委會(huì)），并歸乙方所有支配”。

2008年3月，根據(jù)上述政策文件，永興街道辦事處與含五溪村在內(nèi)的13個(gè)村委會(huì)簽訂扶持協(xié)議，約定給付的標(biāo)準(zhǔn)廠房面積。

永興街道辦和五溪村委會(huì)簽訂的《政策扶持協(xié)議書》顯示，乙方（五溪村委會(huì)）擁有位于永興街道東面的灘涂上的海域使用權(quán)，面積為10531畝，自愿將上述灘涂海域使用權(quán)交給甲方（龍灣區(qū)政府永興街道辦），由龍灣區(qū)人民政府收回。根據(jù)文件規(guī)定，五溪村委會(huì)符合政策扶持的實(shí)際灘涂面積為2139.9畝。

協(xié)議書規(guī)定，收回使用后，甲方按符合政策扶持的灘涂畝數(shù)每畝30平方米(建筑面積)，建設(shè)總建筑面積64197平方米的鋼混結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)廠房，標(biāo)準(zhǔn)廠房容積率為1.5的扶持政策，無償分配給乙方，并歸乙方所有支配。

永興淺海灘涂原來的所在地已變成了圍墾區(qū)。

灘涂使用權(quán)被收回后，村民們也在等待著政府把標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)完工后移交給村委會(huì)。

龍灣區(qū)政府提交的證據(jù)顯示，2015年6月5日，標(biāo)準(zhǔn)廠房經(jīng)驗(yàn)收合格。但該標(biāo)準(zhǔn)廠房并未“無償分配”給各村委會(huì)，而是由溫州市永興標(biāo)準(zhǔn)廠房股份有限公司（下稱“永興標(biāo)準(zhǔn)廠房公司”）予以接手并運(yùn)營。其中，五溪村經(jīng)濟(jì)合作社以占股17.26%的方式成為該企業(yè)股東。

2016年9月至2024年1月，永興標(biāo)準(zhǔn)廠房公司按股權(quán)比例向村里分配租金利潤，但從未給村里辦理產(chǎn)權(quán)登記。

五溪村村民證實(shí)，確實(shí)每年都有收到一定的標(biāo)準(zhǔn)廠房租金利潤。但也有村民認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)廠房租金過低，提出異議：“這和之前政府承諾的‘無償分配’‘歸村里支配’的承諾不一致啊。”陸續(xù)有村民要求將標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)登記到村委會(huì)名下，這樣才能保障村集體資產(chǎn)不被侵害，“心里才踏實(shí)”。

村委會(huì)不同意起訴，超半數(shù)村民聯(lián)名后獲立案

村民們幾次向村委會(huì)、街道辦負(fù)責(zé)人反映標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)登記問題，但均無結(jié)果。他們開始思考：有無可能通過行政訴訟來保障村集體利益？

按照規(guī)定，因?yàn)樯婕暗氖谴寮w財(cái)產(chǎn)，如果要發(fā)起訴訟，需要村委會(huì)的蓋章。村民們找到五溪村委會(huì)主任施昌棣，被拒絕。讓村委會(huì)起訴街道辦、區(qū)政府，也就沒能走通。4月12日，澎湃新聞致電施昌棣詢問村委會(huì)不同意起訴原因，施昌棣表示：“這個(gè)我不方便透露。”

村民陸續(xù)抵達(dá)法院門口，等待進(jìn)入法庭。受訪者供圖

2023年5月，村民們找到北京萬典律師事務(wù)所主任王衛(wèi)洲律師。王衛(wèi)洲稱，如果村委會(huì)對行政行為不同意不起訴，為了維護(hù)集體土地所有者的權(quán)益，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。

“這個(gè)規(guī)定理論上有可行，但司法實(shí)踐中，村民很難組織起來，也很難獲得法院立案。”王衛(wèi)洲也給他們打了“預(yù)防針”。

在王衛(wèi)洲15年行政訴訟代理經(jīng)歷中，還沒有一起以這條法規(guī)為由來啟動(dòng)獲得立案的案件。他總結(jié)了幾點(diǎn)原因：一，村里人數(shù)太多，要組織起一半人愿意起訴非常困難；二，村民們覺得“民告官”沒希望，訴訟耗時(shí)費(fèi)力，不愿意參與；三，農(nóng)村關(guān)系比較復(fù)雜，村委會(huì)不支持訴訟，村民也動(dòng)力不大。同時(shí)，一些地方法院對這類案件還會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對立案條件進(jìn)行限制“加碼”。

村民們和王衛(wèi)洲溝通后，他們也去網(wǎng)上查了一圈，竟然沒找到一個(gè)類似案例，唯獨(dú)找到一個(gè)最高法的裁定判例，“結(jié)果是以村民人數(shù)未過半為由，被最高法予以駁回”。

要起訴，首先要先確定訴訟代表人。行政訴訟法第二十八條規(guī)定：當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求，應(yīng)當(dāng)經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意。

五溪村35個(gè)生產(chǎn)隊(duì)1641名村民簽字、按手印后推選出5名案件訴訟代表人。

沒想到，一個(gè)月后，王衛(wèi)洲接到五溪村村民反饋，經(jīng)過全村35個(gè)生產(chǎn)隊(duì)1641名的村民簽名、推舉，推選出了陳學(xué)明、董孔韜、李新水、周加權(quán)、吳守武為案件訴訟代表人。經(jīng)過3天公示后，沒有村民提出異議。訴訟代表人的權(quán)限除了聘請律師外，還包括協(xié)調(diào)、聽證、調(diào)查取證、申請信息公開、行政復(fù)議、起訴、上訴等。

五溪村委會(huì)在2023年9月7日開具的一份證明顯示，五溪村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員人數(shù)為2976人，列出名單的1641人均屬于五溪村集體經(jīng)濟(jì)組織的成年成員。

參與聯(lián)絡(luò)的村民歐鵬（化名）說，在村民群里提到準(zhǔn)備就標(biāo)準(zhǔn)廠房問題提起行政訴訟后，村民們都很踴躍。實(shí)際上，簽訂推舉代表授權(quán)委托書的村民數(shù)是超過1800人，但部分村民存在簽字不規(guī)范等問題，他們進(jìn)行了篩選，最后確定1641人。

2023年10月7日，村民委托的代理律師王衛(wèi)洲正式向溫州中院提交立案申請。歐鵬說，溫州中院立案庭對1641名村民提出身份驗(yàn)證，要求所有想要起訴的村民需要手持身份證和起訴狀并拍照，這樣才能證明。

“要組織這么多人簽字、按手印已經(jīng)非常不容易，還要增加手持起訴狀并拍照，這又是一個(gè)‘大工程’。”歐鵬說。沒想到，村民們已經(jīng)非常配合，在兩個(gè)月的時(shí)間里完成了這項(xiàng)要求。一些村民在外地工作，無法參與手持證件拍照，又有200多名新增村民參與訴訟。最終確定1735名村民提起訴訟，并提交簽字、按手印、手持身份證和起訴狀拍照等相關(guān)材料。

12月12日，代理律師再次向溫州中院提交立案申請。9天后，溫州中院答復(fù)：“經(jīng)初步審查，起訴符合立案條件，本院決定登記立案。”

“能走到立案這一步已經(jīng)相當(dāng)不容易了，大家也期待通過訴訟，依法維護(hù)村集體利益。”歐鵬感慨道。

庭審現(xiàn)場：政府表示產(chǎn)權(quán)將會(huì)在村委會(huì)名下

立案后的4個(gè)多月時(shí)間，原被告雙方都積極準(zhǔn)備證據(jù)材料和答辯狀。

王衛(wèi)洲說，對于這個(gè)案子，很多村民都想?yún)⑴c旁聽，律師也積極和溫州中院溝通，盡可能用可容納人數(shù)最多的法庭來審理。4月2日，村民收到溫州中院傳票，開庭時(shí)間確定在4月10日，同時(shí)確定的法庭也是能容納上百人的大法庭。

開庭前，3輛大巴車運(yùn)載著160多名村民到法院門口。很多村民是第一次來到法院參加庭審，在庭審過程中，村民們都較為配合，無人吵鬧。

龍灣區(qū)永興街道五溪村。

庭審現(xiàn)場，原告（五溪村委會(huì)和五溪村股份經(jīng)濟(jì)合作社）要求被告（龍灣區(qū)政府）為其標(biāo)準(zhǔn)廠房辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，并交付原告自行支配管理的訴訟請求能否成立，成為最核心的庭審焦點(diǎn)。

龍灣區(qū)政府提交的證據(jù)顯示，案涉標(biāo)準(zhǔn)廠房于2015年8月1日移交至永興標(biāo)準(zhǔn)廠房公司。永興標(biāo)準(zhǔn)廠房公司股東之一是五溪村經(jīng)濟(jì)合作社，占股17.26%。自2016年9月9日至2024年1月22日，永興標(biāo)準(zhǔn)廠房公司均按股份比例向原告分配標(biāo)準(zhǔn)廠房對外出租的利潤。

五溪村委會(huì)。

王衛(wèi)洲表示，被告應(yīng)當(dāng)為原告辦理產(chǎn)權(quán)登記移交廠房，被告應(yīng)當(dāng)保證原告安置廠房的所有權(quán)，但是在實(shí)際履行中變味了，被告想提供給原告的就是一個(gè)股權(quán)。

“公司的經(jīng)營狀況如果不好，其財(cái)產(chǎn)可能會(huì)滅失，財(cái)產(chǎn)會(huì)隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生不復(fù)存在。五溪村這么多村民賴以生存的標(biāo)準(zhǔn)廠房如何保障?”王衛(wèi)洲表示，集體財(cái)產(chǎn)不容侵犯。

龍灣區(qū)政府訴訟代理人表示，本案發(fā)起的主體雖然是原告，但是原告是以村民超過法定人數(shù)比例來達(dá)成了以原告名義進(jìn)行訴訟的事實(shí)。被告（對原告）以標(biāo)準(zhǔn)廠房公司股東的名義交付和分享租金，這些行為可視為雙方事實(shí)上對于原扶持協(xié)議書的履行行為。

永興南園小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園

庭審現(xiàn)場，龍灣區(qū)政府出示了一份《專題會(huì)議紀(jì)要》顯示：2023年10月26日，區(qū)政府召開永興街道五溪村南園小微園標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)證辦理相關(guān)事宜會(huì)議，確定了辦理產(chǎn)權(quán)證事項(xiàng)。該份紀(jì)要中稱，將“按照村二產(chǎn)安置產(chǎn)權(quán)證辦理方式，完成大產(chǎn)權(quán)按份額共有登記”。

龍灣區(qū)政府在庭上還出示了兩份補(bǔ)充舉證，證明涉案標(biāo)準(zhǔn)廠房已經(jīng)在2024年4月7日辦理完成了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，權(quán)利人名稱是溫州東部新城建設(shè)投資集團(tuán)有限公司。

龍灣區(qū)政府訴訟代理人表示，經(jīng)過跟相關(guān)單位的確認(rèn)，現(xiàn)在是在大產(chǎn)權(quán)已經(jīng)完成登記的情況下，接下去要進(jìn)行轉(zhuǎn)移登記，原告會(huì)成為共有人之一，也就是（產(chǎn)權(quán)）會(huì)登在原告的名下，最終不是登記在標(biāo)準(zhǔn)廠房公司。不存在原告擔(dān)心的資產(chǎn)被侵占的情況。

王衛(wèi)洲表示，五溪村已經(jīng)把上萬畝的灘涂使用權(quán)移交給政府，支持了政府的行為。政府也應(yīng)當(dāng)按照合同的約定給予完整的安置標(biāo)準(zhǔn)，要讓村民有獲得感、安全感，要讓村民的財(cái)產(chǎn)在自己的手中，而不是在其他公司上。

龍灣區(qū)政府訴訟代理人表示，被告單位是積極的、正確地應(yīng)對事件，也愿意合法合理地進(jìn)行處置，也會(huì)維護(hù)廣大村民的合法利益。

除了對產(chǎn)權(quán)辦理事項(xiàng)外，雙方還對延期交房損失、容積率不一致、經(jīng)濟(jì)損失等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了答辯。庭審持續(xù)了兩個(gè)多小時(shí)，審判長未當(dāng)庭宣判。

出席庭審的龍灣區(qū)副區(qū)長蒙紹歡向澎湃新聞表示，一直以來，區(qū)政府對依法行政的工作都非常重視，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)出席行政訴訟案件是政府依法行政的體現(xiàn)，也是尊重司法的具體行動(dòng)。

針對該案，他表示，這個(gè)案件涉及群眾比較多，區(qū)里面很重視，我們支持法院的依法判決，對于群眾的合理合法訴求，也肯定會(huì)從依法行政的角度積極作為。

針對目前涉案標(biāo)準(zhǔn)廠房的相關(guān)問題，永興標(biāo)準(zhǔn)廠房公司董事長楊勝駒對澎湃新聞稱，（案件）相關(guān)問題找街道對接了解。永興街道辦事處主任孫劍則表示，“我們不是協(xié)議的相關(guān)主體，也不是被告。具體在司法程序上，我們會(huì)絕對尊重法律的。”