設(shè)計(jì) 郁斐

2022年12月至今，新版《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海市容條例”）施行一年多了。上海、深圳相繼修改設(shè)攤相關(guān)法規(guī)，不再全面禁止設(shè)攤。不過(guò)，針對(duì)亂設(shè)攤的執(zhí)法案件仍然很多。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2023年1-4月，上海市城管執(zhí)法系統(tǒng)共依法查處亂設(shè)攤案件約占五分之一，市民對(duì)亂設(shè)攤的投訴也較多 。

有關(guān)擺攤和外擺經(jīng)營(yíng)的法規(guī)政策的演變是怎樣的？如何理解目前的設(shè)攤管理的政策及其執(zhí)行思路？澎湃研究所研究員搜集、整理了相關(guān)法規(guī)、政策，并采訪(fǎng)了上海市綠化和市容管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海綠容局”）市容處相關(guān)負(fù)責(zé)人，以上海為例以探求這些問(wèn)題。

書(shū)面法規(guī)：從“禁止”到“限制”

現(xiàn)行國(guó)家級(jí)行政法規(guī)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市容條例”）第十四條規(guī)定，除非建設(shè)等特殊需要，且須取得城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)同意，“任何單位和個(gè)人都不得在街道兩側(cè)和公共場(chǎng)地堆放物料，搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施”，但該條款并未明確“街道兩側(cè)”“公共場(chǎng)地”所指代內(nèi)容。

在各地地方法規(guī)中，“街道兩側(cè)”“公共場(chǎng)地”基本被具體操作定義為“門(mén)窗外墻線(xiàn)以外的區(qū)域”。地方性法規(guī)大多在出臺(tái)時(shí)就以此為標(biāo)準(zhǔn)，確立了禁止性規(guī)范。如2001年上海首次發(fā)布“上海市容條例”，并規(guī)定“本市道路兩側(cè)和廣場(chǎng)周?chē)ㄖ铩?gòu)筑物內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者不得超出門(mén)窗和外墻設(shè)攤經(jīng)營(yíng)”。

街道商戶(hù)店外空間界限平面示意圖。制圖：呂正音

不過(guò)，商戶(hù)負(fù)責(zé)管理的區(qū)域，可能比它能合法經(jīng)營(yíng)的區(qū)域更大一些。根據(jù)2015年出臺(tái)的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》,經(jīng)營(yíng)、管理單位的責(zé)任區(qū)域明確為其“經(jīng)營(yíng)、使用區(qū)域外側(cè)至人行道外沿”，遇到拒不改正者可“罰款50至500元”。

在法規(guī)中，界定合法經(jīng)營(yíng)的空間邊界為何是門(mén)窗外墻線(xiàn)，而非劃定用地使用權(quán)屬的建筑紅線(xiàn)？上海綠容局市容處相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)：“市容是環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、道路交通、建筑物立面、市政設(shè)施、夜景燈光等各種要素的外在容貌的體現(xiàn)。具體到沿街商戶(hù)來(lái)說(shuō)，即便商戶(hù)是在自己的建筑紅線(xiàn)內(nèi)經(jīng)營(yíng)，但商家的招牌、櫥窗等裝飾也會(huì)影響到城市的整體風(fēng)貌；同樣，如果商家在門(mén)前隨意堆物、售賣(mài)、設(shè)攤，也會(huì)對(duì)市容造成比較大的影響。這也就要求商家即便在建筑紅線(xiàn)內(nèi)，也要充分履行法律責(zé)任和社會(huì)義務(wù)，不能隨意設(shè)攤，影響市容。”

2022年7月，新修訂的“上海市容條例”出臺(tái)，調(diào)整設(shè)攤管理要求，將跨門(mén)經(jīng)營(yíng)和在公共場(chǎng)所設(shè)攤經(jīng)營(yíng)、兜售物品的禁止性規(guī)范改為限制性規(guī)范。如“上海市容條例”第二十一條：“本市道路兩側(cè)和廣場(chǎng)周?chē)ǎ?gòu)）筑物內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者不得擅自超出門(mén)窗和外墻經(jīng)營(yíng)”。原來(lái)的“不得”現(xiàn)改為“不得擅自”。

該修改是自2001年上海有此類(lèi)法規(guī)以來(lái)，首次針對(duì)店外經(jīng)營(yíng)、設(shè)攤經(jīng)營(yíng)條款所作的調(diào)整。參與修訂新規(guī)的上海市人大常委會(huì)法工委主任閻銳曾表示，新規(guī)在“禁止范圍”上進(jìn)行了“合理平衡” 。

可見(jiàn)，從法規(guī)的書(shū)面文本上看，條款從禁止性改為限制性，似乎有所放寬。那么設(shè)攤管理實(shí)踐也是如此嗎？

設(shè)攤管理實(shí)踐：精細(xì)化、品質(zhì)化、嚴(yán)格化

本世紀(jì)初，雖2001年“上海市容條例”對(duì)設(shè)攤等有“不得超出門(mén)窗和外墻”的禁止性規(guī)定，但實(shí)際管理卻未完全按此執(zhí)行。上海延續(xù)了上世紀(jì)七十年代至本世紀(jì)初“還路于民”同時(shí)“恢復(fù)道路的交通功能”的設(shè)攤治理目標(biāo)。

上海綠容局市容處相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)澎湃研究所研究員表示：“本世紀(jì)初，設(shè)攤還處于前清后占的情況，經(jīng)過(guò)管理部門(mén)每年開(kāi)展綜合整治，設(shè)攤點(diǎn)已經(jīng)從多年前的4萬(wàn)多個(gè)降低到了目前的7000余個(gè)。”

2006年，為迎接上海世博會(huì)的舉辦，上海提出《上海市中心城區(qū)綜合整治亂設(shè)攤工作實(shí)施方案（2006—2008年）》 ，將全市劃分為嚴(yán)禁區(qū)、嚴(yán)控區(qū)、控制區(qū)，對(duì)不同區(qū)域的設(shè)攤行為采取差異管理措施。 2010年世博會(huì)期間，主要道路、景觀(guān)區(qū)域亂設(shè)攤現(xiàn)象得到明顯遏制。

上海世博會(huì)閉幕后，上海市“無(wú)序設(shè)攤”數(shù)量大幅反彈。2014年，上海市綠化市容局等七部門(mén)共同發(fā)布《關(guān)于本市進(jìn)一步加強(qiáng)城市無(wú)序設(shè)攤綜合治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，

繼續(xù)維持大分區(qū)的管控理念，并細(xì)化了設(shè)攤的分類(lèi)管理規(guī)范：“在嚴(yán)禁區(qū)禁止設(shè)攤，嚴(yán)控區(qū)禁設(shè)臨時(shí)銷(xiāo)售點(diǎn)（管控點(diǎn)）、有序設(shè)置小型修理攤、在控制區(qū)設(shè)置合規(guī)的攤販臨時(shí)集中疏導(dǎo)點(diǎn)。”該政策在整治、保障等問(wèn)題上細(xì)化了措施，并提供了設(shè)攤嚴(yán)禁區(qū)域的名單。經(jīng)過(guò)2014-2017年的“三年整治行動(dòng)”，該“無(wú)序設(shè)攤治理”舉措逐漸固化。

這一時(shí)期，“流動(dòng)餐車(chē)”等組織化設(shè)攤開(kāi)始出現(xiàn)。自2020年底起，為增加商業(yè)活力，上海市商務(wù)委連續(xù)三年實(shí)施早餐工程實(shí)施方案（2021年、2022年、2023年）。早餐房車(chē)可以駛?cè)氘a(chǎn)業(yè)園區(qū)、地鐵站點(diǎn)、居民區(qū)，也被允許在嚴(yán)禁區(qū)經(jīng)營(yíng)。針對(duì)流動(dòng)餐車(chē)的管理，上海商務(wù)委還會(huì)同綠容局在內(nèi)的七部門(mén)制定《上海流動(dòng)餐車(chē)管理辦法（試行）》。

基于2022年新修訂的“上海市容條例”，2023年6月《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)攤經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”）發(fā)布，規(guī)定各區(qū)政府可以“劃定一定的設(shè)攤開(kāi)放區(qū)”，在疏導(dǎo)點(diǎn)、管控點(diǎn)基礎(chǔ)上新增了“特色點(diǎn)”。

對(duì)此，上海綠容局市容處相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)：“特色點(diǎn)是滿(mǎn)足大家對(duì)新型消費(fèi)的一種需求，也是市民呼聲較多的，比‘?dāng)[地?cái)偂焚|(zhì)更高、水平更高。”

除了強(qiáng)調(diào)設(shè)攤（外擺）點(diǎn)的“特色”“品質(zhì)”，有意打造特殊集市/夜市、網(wǎng)紅街區(qū)，現(xiàn)有的設(shè)攤（外擺）管理還明顯愈加精細(xì)，甚至嚴(yán)苛。據(jù)報(bào)道，上海的嚴(yán)禁區(qū)不得開(kāi)展設(shè)攤（含外擺）經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)控區(qū)內(nèi)僅可設(shè)置特色點(diǎn)，控制區(qū)內(nèi)才可設(shè)置疏導(dǎo)點(diǎn)、管控點(diǎn)。

從“大分區(qū)”到“小分類(lèi)”，從“區(qū)”到“點(diǎn)”，管理的顆粒度、細(xì)致程度更高。同時(shí)，劃定哪些區(qū)域，設(shè)置什么類(lèi)型點(diǎn)位，均由各區(qū)、街鎮(zhèn)決定。據(jù)澎湃研究所研究員觀(guān)察，上海城管執(zhí)法局的“攤”服務(wù)

管理過(guò)程還引入了高科技手段。例如，上海嘉定從2023年6月起開(kāi)始通過(guò)數(shù)字化手段對(duì)店外經(jīng)營(yíng)進(jìn)行“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”。據(jù)報(bào)道，其安裝的監(jiān)控設(shè)備將“經(jīng)營(yíng)物品擅自超出門(mén)窗和外墻30厘米的行為”視為違法，“擺放超過(guò)30分鐘后自動(dòng)抓拍”，目前已經(jīng)運(yùn)用在執(zhí)法過(guò)程中。

可見(jiàn)，在法規(guī)文本趨于寬松同時(shí)，上海在行政上對(duì)于店外經(jīng)營(yíng)和攤販的管理則更加精細(xì)、嚴(yán)格，且基本為自上而下管控模式。從政府角度評(píng)價(jià)這種模式，上海綠容局市容處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“《指導(dǎo)意見(jiàn)》取得了積極效果。第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，從構(gòu)成上看，無(wú)序設(shè)攤持續(xù)降低，而特色點(diǎn)比例有所增加。當(dāng)然，基層政府管理壓力也比較大。規(guī)范設(shè)攤涉及方方面面如環(huán)衛(wèi)、保潔、電力保障、安全服務(wù)、物業(yè)管理、城管執(zhí)法、社會(huì)治安等，街鎮(zhèn)的執(zhí)法壓力和管理成本很大。所以，我們也積極倡導(dǎo)自律自治。”

但在自上而下的行政管理實(shí)踐中，商戶(hù)和攤販的經(jīng)營(yíng)權(quán)常常處于被動(dòng)、嚴(yán)格受限狀態(tài)，是否能及如何“自治”，還需要進(jìn)一步觀(guān)察。

通過(guò)上述整理、解讀可發(fā)現(xiàn)，近二十多年以來(lái)，上海設(shè)攤（含外擺）管理的法規(guī)政策從“嚴(yán)立法、寬執(zhí)行”，逐步走向現(xiàn)今的立法、執(zhí)行相對(duì)一致。但在法規(guī)文本趨于寬松同時(shí)，行政管理實(shí)踐更加精細(xì)、嚴(yán)格，且基本為自上而下的管控模式。

城市商業(yè)設(shè)攤和外擺治理，不應(yīng)僅限于自上而下，對(duì)此，可借鑒國(guó)外城市相關(guān)做法，比如，紐約允許大部分地段商戶(hù)通過(guò)繳納許可費(fèi)用加入“戶(hù)外就餐計(jì)劃”(Dining Out NYC),在社區(qū)同意情況下自發(fā)外擺，引入市場(chǎng)方式平衡店外經(jīng)營(yíng)需求和供給 ，多了一些“自下而上”的反饋和“上下互動(dòng)”的嘗試。