設計 郁斐

2022年12月至今，新版《上海市市容環境衛生管理條例》（以下簡稱“上海市容條例”）施行一年多了。上海、深圳相繼修改設攤相關法規，不再全面禁止設攤。不過，針對亂設攤的執法案件仍然很多。有關數據顯示，2023年1-4月，上海市城管執法系統共依法查處亂設攤案件約占五分之一，市民對亂設攤的投訴也較多 。

有關擺攤和外擺經營的法規政策的演變是怎樣的？如何理解目前的設攤管理的政策及其執行思路？澎湃研究所研究員搜集、整理了相關法規、政策，并采訪了上海市綠化和市容管理局（以下簡稱“上海綠容局”）市容處相關負責人，以上海為例以探求這些問題。

書面法規：從“禁止”到“限制”

現行國家級行政法規《城市市容和環境衛生管理條例》（以下簡稱“市容條例”）第十四條規定，除非建設等特殊需要，且須取得城市人民政府市容環境衛生行政主管部門同意，“任何單位和個人都不得在街道兩側和公共場地堆放物料，搭建建筑物、構筑物或者其他設施”，但該條款并未明確“街道兩側”“公共場地”所指代內容。

在各地地方法規中，“街道兩側”“公共場地”基本被具體操作定義為“門窗外墻線以外的區域”。地方性法規大多在出臺時就以此為標準，確立了禁止性規范。如2001年上海首次發布“上海市容條例”，并規定“本市道路兩側和廣場周圍建筑物、構筑物內的經營者不得超出門窗和外墻設攤經營”。

街道商戶店外空間界限平面示意圖。制圖：呂正音

不過，商戶負責管理的區域，可能比它能合法經營的區域更大一些。根據2015年出臺的《上海市市容環境衛生責任區管理辦法》,經營、管理單位的責任區域明確為其“經營、使用區域外側至人行道外沿”，遇到拒不改正者可“罰款50至500元”。

在法規中，界定合法經營的空間邊界為何是門窗外墻線，而非劃定用地使用權屬的建筑紅線？上海綠容局市容處相關負責人解釋說：“市容是環境衛生、園林綠化、道路交通、建筑物立面、市政設施、夜景燈光等各種要素的外在容貌的體現。具體到沿街商戶來說，即便商戶是在自己的建筑紅線內經營，但商家的招牌、櫥窗等裝飾也會影響到城市的整體風貌；同樣，如果商家在門前隨意堆物、售賣、設攤，也會對市容造成比較大的影響。這也就要求商家即便在建筑紅線內，也要充分履行法律責任和社會義務，不能隨意設攤，影響市容。”

2022年7月，新修訂的“上海市容條例”出臺，調整設攤管理要求，將跨門經營和在公共場所設攤經營、兜售物品的禁止性規范改為限制性規范。如“上海市容條例”第二十一條：“本市道路兩側和廣場周圍建（構）筑物內的經營者不得擅自超出門窗和外墻經營”。原來的“不得”現改為“不得擅自”。

該修改是自2001年上海有此類法規以來，首次針對店外經營、設攤經營條款所作的調整。參與修訂新規的上海市人大常委會法工委主任閻銳曾表示，新規在“禁止范圍”上進行了“合理平衡” 。

可見，從法規的書面文本上看，條款從禁止性改為限制性，似乎有所放寬。那么設攤管理實踐也是如此嗎？

設攤管理實踐：精細化、品質化、嚴格化

本世紀初，雖2001年“上海市容條例”對設攤等有“不得超出門窗和外墻”的禁止性規定，但實際管理卻未完全按此執行。上海延續了上世紀七十年代至本世紀初“還路于民”同時“恢復道路的交通功能”的設攤治理目標。

上海綠容局市容處相關負責人對澎湃研究所研究員表示：“本世紀初，設攤還處于前清后占的情況，經過管理部門每年開展綜合整治，設攤點已經從多年前的4萬多個降低到了目前的7000余個。”

2006年，為迎接上海世博會的舉辦，上海提出《上海市中心城區綜合整治亂設攤工作實施方案（2006—2008年）》 ，將全市劃分為嚴禁區、嚴控區、控制區，對不同區域的設攤行為采取差異管理措施。 2010年世博會期間，主要道路、景觀區域亂設攤現象得到明顯遏制。

上海世博會閉幕后，上海市“無序設攤”數量大幅反彈。2014年，上海市綠化市容局等七部門共同發布《關于本市進一步加強城市無序設攤綜合治理工作的實施意見》，

繼續維持大分區的管控理念，并細化了設攤的分類管理規范：“在嚴禁區禁止設攤，嚴控區禁設臨時銷售點（管控點）、有序設置小型修理攤、在控制區設置合規的攤販臨時集中疏導點。”該政策在整治、保障等問題上細化了措施，并提供了設攤嚴禁區域的名單。經過2014-2017年的“三年整治行動”，該“無序設攤治理”舉措逐漸固化。

這一時期，“流動餐車”等組織化設攤開始出現。自2020年底起，為增加商業活力，上海市商務委連續三年實施早餐工程實施方案（2021年、2022年、2023年）。早餐房車可以駛入產業園區、地鐵站點、居民區，也被允許在嚴禁區經營。針對流動餐車的管理，上海商務委還會同綠容局在內的七部門制定《上海流動餐車管理辦法（試行）》。

基于2022年新修訂的“上海市容條例”，2023年6月《關于進一步規范設攤經營活動的指導意見（試行）》（以下簡稱“指導意見”）發布，規定各區政府可以“劃定一定的設攤開放區”，在疏導點、管控點基礎上新增了“特色點”。

對此，上海綠容局市容處相關負責人解釋說：“特色點是滿足大家對新型消費的一種需求，也是市民呼聲較多的，比‘擺地攤’品質更高、水平更高。”

除了強調設攤（外擺）點的“特色”“品質”，有意打造特殊集市/夜市、網紅街區，現有的設攤（外擺）管理還明顯愈加精細，甚至嚴苛。據報道，上海的嚴禁區不得開展設攤（含外擺）經營活動，嚴控區內僅可設置特色點，控制區內才可設置疏導點、管控點。

從“大分區”到“小分類”，從“區”到“點”，管理的顆粒度、細致程度更高。同時，劃定哪些區域，設置什么類型點位，均由各區、街鎮決定。據澎湃研究所研究員觀察，上海城管執法局的“攤”服務

管理過程還引入了高科技手段。例如，上海嘉定從2023年6月起開始通過數字化手段對店外經營進行“非現場執法”。據報道，其安裝的監控設備將“經營物品擅自超出門窗和外墻30厘米的行為”視為違法，“擺放超過30分鐘后自動抓拍”，目前已經運用在執法過程中。

可見，在法規文本趨于寬松同時，上海在行政上對于店外經營和攤販的管理則更加精細、嚴格，且基本為自上而下管控模式。從政府角度評價這種模式，上海綠容局市容處相關負責人說：“《指導意見》取得了積極效果。第三方測評機構統計，從構成上看，無序設攤持續降低，而特色點比例有所增加。當然，基層政府管理壓力也比較大。規范設攤涉及方方面面如環衛、保潔、電力保障、安全服務、物業管理、城管執法、社會治安等，街鎮的執法壓力和管理成本很大。所以，我們也積極倡導自律自治。”

但在自上而下的行政管理實踐中，商戶和攤販的經營權常常處于被動、嚴格受限狀態，是否能及如何“自治”，還需要進一步觀察。

通過上述整理、解讀可發現，近二十多年以來，上海設攤（含外擺）管理的法規政策從“嚴立法、寬執行”，逐步走向現今的立法、執行相對一致。但在法規文本趨于寬松同時，行政管理實踐更加精細、嚴格，且基本為自上而下的管控模式。

城市商業設攤和外擺治理，不應僅限于自上而下，對此，可借鑒國外城市相關做法，比如，紐約允許大部分地段商戶通過繳納許可費用加入“戶外就餐計劃”(Dining Out NYC),在社區同意情況下自發外擺，引入市場方式平衡店外經營需求和供給 ，多了一些“自下而上”的反饋和“上下互動”的嘗試。