設(shè)計(jì) 郁斐

近日，氣溫回暖，店外經(jīng)營(yíng)，又現(xiàn)城市街頭。同時(shí)，店外經(jīng)營(yíng)（即商業(yè)外擺）被責(zé)令改正、罰款并暫扣商品和經(jīng)營(yíng)工具的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，甚至被各地城管部門(mén)作為執(zhí)法案例公布。廣東廣州市一小餐館超出門(mén)窗外墻經(jīng)營(yíng)被罰2000元，云南宣威市一飯館開(kāi)業(yè)擺花籃被城管罰款300元。

如何看待商業(yè)外擺？商業(yè)外擺，是街市活力的體現(xiàn)，為何會(huì)出現(xiàn)占用公共空間的違規(guī)行為？治理城市的商業(yè)外擺現(xiàn)象，該如何平衡營(yíng)商環(huán)境和公眾利益？這既是與企業(yè)相關(guān)的營(yíng)商環(huán)境和經(jīng)濟(jì)治理的話(huà)題，也是涉及市民消費(fèi)和社區(qū)生活的城市公共空間權(quán)力問(wèn)題。

店外經(jīng)營(yíng)兩面性

首先，店外經(jīng)營(yíng)可以帶來(lái)街道活力，增益社區(qū)居民。著名城市規(guī)劃設(shè)計(jì)師、理論家揚(yáng)·蓋爾在其著作《交往與空間》中提到：“通過(guò)空間環(huán)境設(shè)計(jì)和相關(guān)要素布局，迎合人的行為特征、滿(mǎn)足活動(dòng)需求，在增加必要性活動(dòng)的基礎(chǔ)上誘發(fā)可選擇性活動(dòng)與社會(huì)性活動(dòng)。”店外擺位經(jīng)營(yíng)即屬于這類(lèi)布局策略。

店外經(jīng)營(yíng)能為小商戶(hù)經(jīng)營(yíng)釋放更多的營(yíng)業(yè)空間；有助于維護(hù)街道界面的連續(xù)性和城市經(jīng)濟(jì)活力；還可以減少街區(qū)空置，降低流動(dòng)轉(zhuǎn)手率，促進(jìn)社區(qū)安全。

一些歐洲城市重視外擺對(duì)小商戶(hù)經(jīng)濟(jì)的作用，以發(fā)放補(bǔ)助的方式支持店外經(jīng)營(yíng)。LAVELLE PARTNERS報(bào)道，2021年3月愛(ài)爾蘭政府宣布撥款1700萬(wàn)歐元用于向商戶(hù)發(fā)放補(bǔ)助金，企業(yè)最高可申請(qǐng)4000歐元來(lái)補(bǔ)貼公共區(qū)域外擺，增加戶(hù)外就餐。某些城市旅游局會(huì)列出城市前10或前50的外擺餐廳建議，推動(dòng)游客到訪(fǎng)外擺餐廳。

但同時(shí)，店外經(jīng)營(yíng)又涉及公私界限，是市場(chǎng)主體商業(yè)行為向公共空間的延伸和占用，并可能造成道路擁堵、擾民、空氣污染和消防風(fēng)險(xiǎn)，影響鄰近社區(qū)居民對(duì)公共空間的使用。因此，在世界多國(guó)的城市中，店外經(jīng)營(yíng)往往都需要接受程度不一的規(guī)制和管理。

如中國(guó)現(xiàn)行《城市道路管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，在城市道路范圍內(nèi)禁止的行為包括：“擅自占用或者挖掘城市道路”“其他損害、侵占城市道路的行為”等。在中國(guó)多數(shù)城市的市容環(huán)境管理?xiàng)l例中，均規(guī)定“不得（或不得擅自）超出門(mén)窗和外墻設(shè)攤經(jīng)營(yíng)”，其中判斷公私界限的是“門(mén)窗外墻”線(xiàn)，而非建筑紅線(xiàn)。同時(shí)，隨著數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，對(duì)店外經(jīng)營(yíng)等市容環(huán)境的執(zhí)法也有精細(xì)化、嚴(yán)格化的傾向，特別是在大城市。

中國(guó)城市的外擺位場(chǎng)景也顯著少于國(guó)外城市。以外擺餐廳為例，上海有258家合法的外擺餐廳（見(jiàn)Smartshanghai），而在面積是上海九分之一的新加坡有1000多家（見(jiàn)TripAdvisor）。面積是上海六十分之一的巴黎，有約2.5萬(wàn)家餐飲業(yè)商戶(hù)，其中超過(guò)0.8萬(wàn)家占用公共空間、人行道（2015年 ）。

如何兼顧街道活力和公共利益

街市商業(yè)外擺場(chǎng)景的風(fēng)貌，取決于治理方式。為兼顧街道活力和公共利益，各地政府大都采取許可管理的方式。城市政府頒發(fā)許可——以許可發(fā)放數(shù)量、費(fèi)用及許可地段和時(shí)段來(lái)引導(dǎo)外擺；以罰款金額、沒(méi)收超線(xiàn)擺放物品作為處罰來(lái)守住底線(xiàn)。不過(guò)，全球不同城市在許可發(fā)放、申請(qǐng)、處罰，以及政府-社區(qū)-商戶(hù)互動(dòng)方式上多有不同。

中國(guó)城市店外經(jīng)營(yíng)管控嚴(yán)格，但近年為活躍商業(yè)、刺激消費(fèi)和發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，一些城市也出臺(tái)了鼓勵(lì)特定地段和時(shí)段店外經(jīng)營(yíng)的政策。

例如，2023年3月起，杭州城管允許位于智慧商圈、商業(yè)特色街、夜間經(jīng)濟(jì)聚集示范區(qū)等特定地段的商戶(hù)，經(jīng)報(bào)備后“適當(dāng)”占用公共空間，并在場(chǎng)地、業(yè)態(tài)、時(shí)間方面放寬了對(duì)相關(guān)區(qū)域外擺經(jīng)營(yíng)的限制。

2024年2月，上海浦東新區(qū)周家渡街道針對(duì)昌里東路也有限時(shí)開(kāi)放外擺的安排。街道根據(jù)具體路段情況，在不影響通行前提下，劃定半米到一米不等的外擺區(qū)域，貼出標(biāo)線(xiàn)，允許商戶(hù)規(guī)整擺放，平衡商戶(hù)和行人利益。

在中國(guó)大城市，這類(lèi)針對(duì)特定地段和商鋪?zhàn)龀鎏厥獾晖饨?jīng)營(yíng)許可的辦法，往往是自上而下的，針對(duì)的商戶(hù)也很有限。這一許可常常沒(méi)有額外收費(fèi)，但這類(lèi)地段大部分租金就較高。

一些全球城市的治理方法有：不分地段、外擺收費(fèi)，以及商鋪所在社區(qū)有投票否決權(quán)。

紐約公共空間外擺位設(shè)置圖，展示了道路外擺位、人行道外擺位兩種超出建筑紅線(xiàn)外擺規(guī)范，還列出了針對(duì)靠近地鐵、停車(chē)設(shè)施等特殊情況的外擺指引。來(lái)源： https://www.diningoutnyc.info/

2024年3月起，紐約開(kāi)始實(shí)施一項(xiàng)不限地段、支持公共空間外擺位的政府計(jì)劃。紐約政府網(wǎng)站顯示，這項(xiàng)名為Dining Out NYC（紐約戶(hù)外就餐）的計(jì)劃允許商戶(hù)申請(qǐng)?jiān)诘昵肮部臻g外擺位經(jīng)營(yíng)的許可。為控制申請(qǐng)數(shù)量，商戶(hù)需每年支付“可撤銷(xiāo)同意費(fèi)”，其金額根據(jù)餐廳外擺的地段、面積大小不等（越靠近中心地段費(fèi)用越高）。商戶(hù)還需4年一次支付“許可證費(fèi)”，1050美元-2100美元不等。另外，紐約商戶(hù)能否外擺，還需要取得所在社區(qū)的同意。社區(qū)委員會(huì)有投票否決權(quán)，一旦否決，商戶(hù)則需要參加聽(tīng)證會(huì)，與社區(qū)居民進(jìn)一步協(xié)商。

以紐約的Dining Out NYC計(jì)劃為例的店外經(jīng)營(yíng)治理方法，通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)平衡店外經(jīng)營(yíng)的需求和供給，相對(duì)靈活，但其收費(fèi)機(jī)制，或?qū)Φ统杀窘?jīng)營(yíng)的小商戶(hù)不夠友好。

此外，一些城市對(duì)超出建筑紅線(xiàn)的外擺座位有更高的寬容度。丹麥哥本哈根市政府網(wǎng)站顯示，商戶(hù)使用門(mén)店前的公共空間需要申請(qǐng)，且申請(qǐng)門(mén)檻低，只需繳納較少金額，并且保證不影響通行及鄰近居民、店鋪同意即可。

澎湃研究所研究員認(rèn)為，對(duì)商業(yè)外擺的治理目標(biāo)應(yīng)是城市商業(yè)活力、生活便利和公共空間使用的平衡，而非對(duì)城市景觀統(tǒng)一、有序的簡(jiǎn)單追求。在中國(guó)，對(duì)店外經(jīng)營(yíng)益處的認(rèn)可不應(yīng)僅停留在學(xué)術(shù)層面，還需要更多貫徹在中國(guó)城市的實(shí)際管理上。地方政府在嚴(yán)格執(zhí)法、給予相應(yīng)懲罰外，還應(yīng)考慮到商戶(hù)和消費(fèi)者需求，比如允許非指定地段商戶(hù)也能自發(fā)申請(qǐng)外擺，制定清晰的圖示指引規(guī)范外擺形式，以及發(fā)放適量外擺補(bǔ)貼等。

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