設計 郁斐

近日，氣溫回暖，店外經營，又現城市街頭。同時，店外經營（即商業外擺）被責令改正、罰款并暫扣商品和經營工具的現象仍時有發生，甚至被各地城管部門作為執法案例公布。廣東廣州市一小餐館超出門窗外墻經營被罰2000元，云南宣威市一飯館開業擺花籃被城管罰款300元。

如何看待商業外擺？商業外擺，是街市活力的體現，為何會出現占用公共空間的違規行為？治理城市的商業外擺現象，該如何平衡營商環境和公眾利益？這既是與企業相關的營商環境和經濟治理的話題，也是涉及市民消費和社區生活的城市公共空間權力問題。

店外經營兩面性

首先，店外經營可以帶來街道活力，增益社區居民。著名城市規劃設計師、理論家揚·蓋爾在其著作《交往與空間》中提到：“通過空間環境設計和相關要素布局，迎合人的行為特征、滿足活動需求，在增加必要性活動的基礎上誘發可選擇性活動與社會性活動。”店外擺位經營即屬于這類布局策略。

店外經營能為小商戶經營釋放更多的營業空間；有助于維護街道界面的連續性和城市經濟活力；還可以減少街區空置，降低流動轉手率，促進社區安全。

一些歐洲城市重視外擺對小商戶經濟的作用，以發放補助的方式支持店外經營。LAVELLE PARTNERS報道，2021年3月愛爾蘭政府宣布撥款1700萬歐元用于向商戶發放補助金，企業最高可申請4000歐元來補貼公共區域外擺，增加戶外就餐。某些城市旅游局會列出城市前10或前50的外擺餐廳建議，推動游客到訪外擺餐廳。

但同時，店外經營又涉及公私界限，是市場主體商業行為向公共空間的延伸和占用，并可能造成道路擁堵、擾民、空氣污染和消防風險，影響鄰近社區居民對公共空間的使用。因此，在世界多國的城市中，店外經營往往都需要接受程度不一的規制和管理。

如中國現行《城市道路管理條例》第二十七條規定，在城市道路范圍內禁止的行為包括：“擅自占用或者挖掘城市道路”“其他損害、侵占城市道路的行為”等。在中國多數城市的市容環境管理條例中，均規定“不得（或不得擅自）超出門窗和外墻設攤經營”，其中判斷公私界限的是“門窗外墻”線，而非建筑紅線。同時，隨著數字化技術發展，對店外經營等市容環境的執法也有精細化、嚴格化的傾向，特別是在大城市。

中國城市的外擺位場景也顯著少于國外城市。以外擺餐廳為例，上海有258家合法的外擺餐廳（見Smartshanghai），而在面積是上海九分之一的新加坡有1000多家（見TripAdvisor）。面積是上海六十分之一的巴黎，有約2.5萬家餐飲業商戶，其中超過0.8萬家占用公共空間、人行道（2015年 ）。

如何兼顧街道活力和公共利益

街市商業外擺場景的風貌，取決于治理方式。為兼顧街道活力和公共利益，各地政府大都采取許可管理的方式。城市政府頒發許可——以許可發放數量、費用及許可地段和時段來引導外擺；以罰款金額、沒收超線擺放物品作為處罰來守住底線。不過，全球不同城市在許可發放、申請、處罰，以及政府-社區-商戶互動方式上多有不同。

中國城市店外經營管控嚴格，但近年為活躍商業、刺激消費和發展城市經濟，一些城市也出臺了鼓勵特定地段和時段店外經營的政策。

例如，2023年3月起，杭州城管允許位于智慧商圈、商業特色街、夜間經濟聚集示范區等特定地段的商戶，經報備后“適當”占用公共空間，并在場地、業態、時間方面放寬了對相關區域外擺經營的限制。

2024年2月，上海浦東新區周家渡街道針對昌里東路也有限時開放外擺的安排。街道根據具體路段情況，在不影響通行前提下，劃定半米到一米不等的外擺區域，貼出標線，允許商戶規整擺放，平衡商戶和行人利益。

在中國大城市，這類針對特定地段和商鋪做出特殊店外經營許可的辦法，往往是自上而下的，針對的商戶也很有限。這一許可常常沒有額外收費，但這類地段大部分租金就較高。

一些全球城市的治理方法有：不分地段、外擺收費，以及商鋪所在社區有投票否決權。

紐約公共空間外擺位設置圖，展示了道路外擺位、人行道外擺位兩種超出建筑紅線外擺規范，還列出了針對靠近地鐵、停車設施等特殊情況的外擺指引。來源： https://www.diningoutnyc.info/

2024年3月起，紐約開始實施一項不限地段、支持公共空間外擺位的政府計劃。紐約政府網站顯示，這項名為Dining Out NYC（紐約戶外就餐）的計劃允許商戶申請在店前公共空間外擺位經營的許可。為控制申請數量，商戶需每年支付“可撤銷同意費”，其金額根據餐廳外擺的地段、面積大小不等（越靠近中心地段費用越高）。商戶還需4年一次支付“許可證費”，1050美元-2100美元不等。另外，紐約商戶能否外擺，還需要取得所在社區的同意。社區委員會有投票否決權，一旦否決，商戶則需要參加聽證會，與社區居民進一步協商。

以紐約的Dining Out NYC計劃為例的店外經營治理方法，通過市場方式來平衡店外經營的需求和供給，相對靈活，但其收費機制，或對低成本經營的小商戶不夠友好。

此外，一些城市對超出建筑紅線的外擺座位有更高的寬容度。丹麥哥本哈根市政府網站顯示，商戶使用門店前的公共空間需要申請，且申請門檻低，只需繳納較少金額，并且保證不影響通行及鄰近居民、店鋪同意即可。

澎湃研究所研究員認為，對商業外擺的治理目標應是城市商業活力、生活便利和公共空間使用的平衡，而非對城市景觀統一、有序的簡單追求。在中國，對店外經營益處的認可不應僅停留在學術層面，還需要更多貫徹在中國城市的實際管理上。地方政府在嚴格執法、給予相應懲罰外，還應考慮到商戶和消費者需求，比如允許非指定地段商戶也能自發申請外擺，制定清晰的圖示指引規范外擺形式，以及發放適量外擺補貼等。

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