“人民監(jiān)督員制度立法時(shí)機(jī)已趨于成熟。”2024年全國兩會(huì)期間，全國人大代表、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建向大會(huì)聯(lián)名提交了《關(guān)于制定人民監(jiān)督員法的議案》。他建議加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行立法調(diào)整的力度，盡快推出專門立法，“有利于實(shí)現(xiàn)司法專業(yè)化判斷與普通公眾對(duì)法律公平正義日常認(rèn)知的有機(jī)統(tǒng)一”。

制度需立法創(chuàng)建，有利于防止檢察監(jiān)督出現(xiàn)差錯(cuò)

人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐探索從2003年起經(jīng)歷了先期試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、深化改革等多個(gè)階段，如今已逾二十載春秋。湯維建指出，人民監(jiān)督員制度目前還存在諸多不夠完善之處，其制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)均呼喚對(duì)它進(jìn)行深化改革和立法創(chuàng)建。

黨的十八屆三中、四中全會(huì)都把深化人民監(jiān)督員制度改革納入全面深化改革總布局作出具體部署。湯維建認(rèn)為，制定一部專門的《人民監(jiān)督員法》，有利于架起檢察機(jī)關(guān)與人民群眾之間的溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)司法專業(yè)化判斷與普通公眾對(duì)法律公平正義日常認(rèn)知的有機(jī)統(tǒng)一，有效踐行“全過程人民民主”和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理念，促進(jìn)公眾更全面真實(shí)地了解司法和參與司法；有利于防止檢察機(jī)關(guān)在辦理各類監(jiān)督案件中可能出現(xiàn)的差錯(cuò)，為我國弘揚(yáng)司法民主、保障司法公正、增強(qiáng)司法公信提供有力保證。

在政策依據(jù)上，2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)。”2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》。該方案在第六部分專門強(qiáng)調(diào)指出：“推進(jìn)人民監(jiān)督員制度立法。檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分總結(jié)人民監(jiān)督員制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問題的研究論證，不斷完善人民監(jiān)督員制度，適時(shí)提出立法建議，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化。”2021年，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》又明確提出“完善人民監(jiān)督員制度”的改革要求。

湯維建認(rèn)為，通過制定《人民監(jiān)督員法》完善人民監(jiān)督員制度，已成為建設(shè)法治中國，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的法治監(jiān)督體系的重要一環(huán)。

立法時(shí)機(jī)已趨成熟，監(jiān)督權(quán)應(yīng)有立法保障

在規(guī)范依據(jù)方面，2019年8月27日，最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》。2015年3月7日，最高人民檢察院、司法部施行《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》。2019年1月1日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《中華人民共和國人民檢察院組織法（2018修正）》，其第27條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。”該條以組織法的形式將人民監(jiān)督員制度上升到法律層面。2022年1月1日，最高人民檢察院、司法部施行《人民監(jiān)督員選任管理辦法》。

此外，最高人民檢察院通過的監(jiān)督規(guī)則也對(duì)人民監(jiān)督員制度作出了具體化規(guī)定。例如，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第54條、第94條分別對(duì)人民監(jiān)督員參與民事檢察的聽證程序和出庭程序作出了規(guī)定。

“上述規(guī)定為制定《人民監(jiān)督員法》提供了充足的規(guī)范依據(jù)。”湯維建同時(shí)表示，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于支持人民監(jiān)督員法的制定和實(shí)施也起著至關(guān)重要的支撐作用。

比如，自2020年起，全國各地相繼進(jìn)行第二屆人民監(jiān)督員換屆選任工作，第二屆人民監(jiān)督員已超過2.5萬人，人民監(jiān)督員的隊(duì)伍數(shù)量還在穩(wěn)步提升。另據(jù)最高檢數(shù)據(jù)，2019年1月到2023年6月，全國檢察機(jī)關(guān)共邀請(qǐng)人民監(jiān)督員44萬余人次，監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)28萬余件次，有力佐證了人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐價(jià)值和制度優(yōu)勢(shì)。

此外，《最高人民檢察院印發(fā)第二批人民監(jiān)督員工作典型案例》覆蓋了公開聽證、檢察官出庭支持公訴、巡回檢察、案件質(zhì)量評(píng)查、檢察建議的研究提出與督促落實(shí)、司法規(guī)范化檢查、檢察工作情況通報(bào)等全流域。湯維建認(rèn)為，我國已經(jīng)探索出人民監(jiān)督員制度中許多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，立法時(shí)機(jī)已趨于成熟。

基于此，湯維建在議案中建議立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行立法調(diào)整的力度，盡快推出《人民監(jiān)督員法》，“加大立法和修法力度，在包括《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及正在推進(jìn)中的《檢察公益訴訟法》中加入或擴(kuò)展人民監(jiān)督員條款，使之與《人民監(jiān)督員法》形成制度規(guī)則的無縫對(duì)接”。

在強(qiáng)化監(jiān)督的法律效力上，議案建言：人民監(jiān)督員依法提出的監(jiān)督意見，檢察機(jī)關(guān)必須對(duì)其進(jìn)行書面回復(fù)；檢察機(jī)關(guān)不接受監(jiān)督意見時(shí)，回復(fù)時(shí)必須闡述理由。人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)不接受其監(jiān)督意見的回復(fù)有權(quán)向上級(jí)檢察院提出異議，上級(jí)檢察院應(yīng)視情形由檢察長(zhǎng)（含副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)作出最終是否采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的決定。

此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員的履職監(jiān)督。“建立人民監(jiān)督員的分類名冊(cè)，向社會(huì)公開。”湯維建表示，建立人民監(jiān)督員工作信息公開制度，通過建立公開的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行定期公開，以利于社會(huì)公眾了解并監(jiān)督人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作。