外賣騎手、網約車司機被困在算法里了嗎？新就業形態勞動者參保為什么難？政策法規如何應對跨時空、沒有明確雇主、高度自主性的新型勞動關系？……2022年全國總工會開展的第九次全國職工隊伍狀況調查顯示，全國新就業形態勞動者約有8400萬。涉及新就業形態的權益保障日益受到社會重視。盡管相關政策陸續出臺，但鑒于它與傳統勞動關系的諸多不同，仍有許多難題待解。

今年全國兩會，全國政協委員、民建上海市委副主委、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘帶去了《關于創新新就業形態權益保障治理模式的建議》，詳細分析了新就業形態勞動者所處的社會環境及其面臨的權益保障難題。

外賣騎手七成是“眾包”

“針對技術對于組織變革帶來的影響，人們依然存在傳統用工關系的認識慣性，未充分正視在技術驅動的新型人力資源模式出現了‘組織的弱化和個體的崛起’。”陸銘說，社會對于勞動關系的認知需要更新。

借助平臺經濟，大量主播、網約家政、網約貨車司機、依托平臺尋求日結工作的零工等等，均體現了新的就業形態。以活躍在餓了么、美團等平臺的外賣騎手為例，大約70%的騎手為“眾包”類型，他們同時接入多家平臺，并沒有明確的固定的雇主，可自主決定勞動時間和地點。大量靈活就業者在不同地區間、不同職業間、不同工作狀態間頻繁切換，恰恰在應對勞動需求波動并最大化自己的收入，因此傳統固定勞動關系下的合同、上班、加班、休假、請假等管理方式或制度安排均不適用于靈活就業者。

更有一些平臺上的新興職業，更接近于傳統意義上的自我雇傭者。例如，隨著短視頻和直播團購融入人們的日常消費習慣，探店達人成為越來越多年輕人的職業新選擇。根據抖音平臺提供的數據，2023年，超過58萬人靠探店獲得穩定收益。

技術“作惡”有些猜測被放大

技術“作惡”、勞動者“被困在”系統中等觀點時常激起社會討論，而陸銘認為，這些猜測被過于放大，人們對于技術的強大和算法的“黑箱”有較深的誤解。

實際上，以百萬級騎手的調配為例，必須通過算法來提高效率，所謂算法控制騎手并不是強控制，更是一種技術支持，有經驗的騎手不需要嚴格執行算法提供的配送順序和路線，而是可以自主規劃。

相比之下，他認為，技術充分運用對提高生活便利度、創造就業、促進消費等產生的社會價值卻很容易被忽視。例如，基于算法的路線推薦當用于網約車時，可以有效地避免繞路等行為，有利于保護消費者權益。在穩就業方面，僅以某家有代表性的平臺為例，在就業形勢嚴峻的2023年騎手同比增長超過20%。

一段時間以來，社會上還出現了線上經濟導致線下經濟蕭條的流行看法。陸銘表示，各類線上平臺對于線下經濟有強大的賦能作用。以美團為例，2022年活躍商戶數有930萬，同比增長5.1%。再以抖音為例，2023年，超過215萬線下的中小商家在抖音通過團購能力轉化為訂單，實現了門店營業額增長、門店數量擴張、生活水平提高等目標。

“如果對平臺經濟和靈活就業的認知存在偏差，則不利于形成穩定的政策環境，而多變的政策反過來又會進一步加深社會對于新業態和新就業形態的認識偏差。”陸銘說。

新就業形態勞動者參保面臨哪些障礙？

“外賣平臺該不該為騎手繳社保，怎么繳”多次引發輿論爭議，而背后涉及的問題錯綜復雜。

陸銘分析，第一，現行政策不允許勞動者同時享受城鎮職工社保和城鄉居民社保。根據2014年人社部和財政部印發的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發〔2014〕17號）第八條規定，“參保人員不得同時領取城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險待遇。”值得注意的是，城鄉居民社保的保障水平遠低于城鎮職工社保，2021年全國城鄉居民養老保險的月平均待遇190.9元，不足同期全國城鎮職工養老保險的1/18。大量已經參加了全國城鄉居民養老保險的新就業形態勞動者，無法參加全國城鎮職工養老保險。

第二，低收入與高社保成本之間存在矛盾。大量新就業形態勞動者的收入并不算高，城鎮職工社保的繳費基數和比例普遍超過了他們的承受范圍。例如，北京市人社局數據顯示，北京市靈活就業人員的平均月收入為7500元左右，在京農民工中約半數的月收入不足5000元，而同期北京市靈活就業人員參與城鎮職工社保的最低基數是5360元，繳費比例為20%，這對于新就業形態和靈活就業群體來說壓力非常大。

第三，短工齡與長繳費年限之間存在矛盾。新就業形態勞動者往往頻繁變更工作狀態或工作地點，對于外出務工人員來說，如果想在工作地享受養老保險，通常需要在當地至少繳納10年社保，大量新就業形態勞動者普遍難以達到養老保險待遇享受的門檻。

第四，對于外來務工的新就業形態勞動者來說，在就業地參繳城鎮職工基本社會保險又存在貢獻與回報不公平的問題。根據現行規定，曾在多個地方工作并繳納社保的人，基本養老保險關系不在戶籍所在地，且在每個參保地的累計繳費年限均不滿10年的，將其基本養老保險關系及相應資金歸集到戶籍所在地。以北京為例，勞動者在北京按照較高的標準繳納職工社保，但是返鄉后，卻只能按照原籍的社保水平享受相關待遇，而原籍的待遇標準又低于北京。而且，由于社保轉移接續中只能轉走個人賬戶，統籌賬戶的一部分不跟隨個人轉移，勞動者返鄉后又會有大量社保基金留在北京，造成地域間的不公平。因此，靈活就業人員繳納職工社保的意愿不強。

陸銘還表示，在新就業形態相關問題上，需要以全國統一大市場的認知思維來主導地方上的治理理念。尤其是在規范性問題上，各地對新業態、新模式的治理要求各行其政，在相關基礎權益保障規范性要求上有根本差異（如關于新業態的職業傷害保障，目前各省市存在商業保險、單工傷保險和新型職業傷害保險等多種思路），同時忽視了平臺經濟運行的基本特征（跨區域性、全國規則一致性、技術驅動性），無法形成針對新業態市場基礎制度的規則統一。

在法律層面確認新就業形態的合法性

面對逐漸龐大的新就業形態群體，相關政策既要考慮對民生、就業、社會大局的影響，又要面對該群體的勞動配置和多元訴求的精準施策。陸銘建議，首先要在立法和司法實踐上確認勞動者新就業形態的合法性。

“針對技術對組織變革和就業形態的影響，應尋求對現有《中華人民共和國勞動合同法》框架下對傳統勞動模式的探索和突破，支持平臺依據技術的發展積極運營新型人力資源結構，用新思路、新辦法、靈活性的解決方案應對新業態的勞動者權益保障問題。”陸銘說。

在用工定性問題上，應當重視技術驅動下的人力資源配置的本質改變，對于新就業形態勞動者，更注重勞動供求雙方的市場交易和合約關系，在此基礎上重塑新就業形態用工場景下的權責利益體系。應認定靈活就業者不同于傳統《中華人民共和國勞動合同法》所確立的勞動者與用人單位之間的勞動關系。這種新型就業形態與傳統勞動關系的表現形式完全不同——工作時間不確定，收入不確定，靈活就業者可能服務于多個平臺，并對平臺所發布的工作指令予以拒單——因此，靈活就業者、平臺與消費者之間應屬于按合同約定的合作關系，是傳統民商事的法律行為，由《中華人民共和國民法典》進行調整。

目前在上海的《上海市就業促進條例》和《上海市家政服務條例》中，已經對這種靈活就業的模式有一定的體現，但是并未形成立法和司法上的突破，例如：《上海市家政服務條例》第八條規定，家政企業的服務模式除員工制外，還囊括了家政服務中介機構；《上海市就業促進條例》第六十六條中，將個體經營、非全日制、新就業形態等形式均作為靈活就業模式。但是這些規定本身并未形成對《中華人民共和國勞動法》及《中華人民共和國勞動合同法》中勞動合同關系的完全突破，也沒有在稅收、勞動保障、工傷、醫療、養老待遇等諸多方面有針對性地對靈活就業者予以保護。

因此，除了法律上的突破外，更應當對于靈活就業者的工傷、醫療、養老等社會保障，研究制定專門相應的機制，充分尊重從業者是否參與繳納保險費的選擇權。對于工傷和醫療等險種，可利用平臺大數據根據個體出險概率制定差別化的費率。

建設多維保障，創新收支體系

“構建包括基本保障與補充性保障在內的多層次社會保障制度體制，是未來發展的重點。”陸銘稱，應基于國民身份，在財政支持下面向全體社會成員建立國民基本保障，恪守“保基本”的原則，由政府依靠國家強制力組織實施，避免人民出現因年老和因病返貧的現象；基于勞動者身份，要建立工傷保險等與工作相關的保障制度，在意外事故發生時，能夠覆蓋勞動者基本生活、幫助其恢復勞動能力或補償收入損失；此外，補充性保障由企業商業保險（養老、醫療保險、雇主責任險等）和個人商業保險構成，屬于用人單位和社會成員個人的自愿繳費行為，目的是進一步提高對社會成員的保障標準和水平。在家政等服務者直接入戶提供的一對一服務中，鼓勵消費者對可能發生的勞動者意外傷害購買商業險。

他還建議，創新有利于新就業形態勞動者的收支體系。一是在征繳上，“捆綁”于傳統雇傭關系之上的社會保險征繳方式應該“解綁”。一方面，每一個社會成員都需要的基本風險保障不再區分勞動者與普通社會成員；另一方面，勞動者需要的基本風險保障以及補充保障也需要與傳統的雇傭關系解綁。二是在經辦上，無論是基本保障還是補充保障，都要做實個人賬戶，構建全國統一的社會保障體系。將基本社會保險的社會統籌部分金額與繳納地解綁，均納入參保人社保權益轉移接續保障范圍，遵循“錢隨人走”原則，制定按照個人賬戶金額以及相應推算的社會統籌部分金額轉移接續到異地的合理辦法，進一步完善社保異地轉移接續相關制度規則。

此外，新就業形態勞動者所處的社會環境需要得到改善。陸銘建議，一方面，針對技術“黑箱”的社會性誤解，應加強對新技術、新事物、新業態的科學傳播，引導大眾尊重技術的發展浪潮和帶來的客觀影響。在人工智能趨勢下和人機協同的工作場景下，勞動者應具備的職業技能和相關素養需要國家做出前瞻性的培訓，特別要加強在服務業中增強勞動者的理解力、表達力、溝通力等社會交往技能，充分發揮在服務業中人工智能對就業的創造力。

另一方面，在涉及新就業形態勞動者的城市治理策略上，地方性的實施細則需要在大的方向上保持全國步調一致、方向趨同。在國家層面，需要制定指導性的發展意見，要求地方建設由政府、社會和平臺企業協同有序、治理向善的治理范式，實現新就業形態勞動者、平臺、商戶、消費者及其他利益相關方之間共建、共治、共享的社會治理格局。