據(jù)央視報(bào)道，福建閩侯縣的農(nóng)民張某去鎮(zhèn)上打工時(shí)，順路幫鄰居從地里收了70斤芹菜，帶到鎮(zhèn)上的菜市場(chǎng)賣(mài)，其中賺了14元錢(qián)差價(jià)，但沒(méi)想到這些菜竟然被查出農(nóng)殘超標(biāo)，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門(mén)按《食品安全法》的規(guī)定對(duì)其罰款5萬(wàn)元，又因?yàn)槠錄](méi)有及時(shí)繳納罰款，被追加罰款5萬(wàn)元。之后，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門(mén)向當(dāng)?shù)胤ㄔ荷暾?qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

接受申請(qǐng)的福州市閩侯縣人民法院副院長(zhǎng)林孔亮，第一時(shí)間就注意到了本案中獲利14元和罰款10萬(wàn)元構(gòu)成“一個(gè)非常鮮明的對(duì)比”。而當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管局堅(jiān)持認(rèn)為，對(duì)于張某的處罰雖然金額高，但也是合法合規(guī)，并不存在過(guò)錯(cuò)的。10萬(wàn)元是依據(jù) 《食品安全法》第124條做出的決定，這種“小過(guò)重罰”看似有法律依據(jù)，但是真的符合社會(huì)主義法治原則嗎？

最終，閩侯縣人民法院認(rèn)定，10萬(wàn)元的處罰，跟本案的事實(shí)情節(jié)、社會(huì)危害性不相匹配，違反了行政法上過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，所以法院經(jīng)過(guò)審查，合議庭一致認(rèn)為不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

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一、“小過(guò)重罰”一再發(fā)生，源于機(jī)械執(zhí)法

類(lèi)似的“小過(guò)重罰”之前發(fā)生過(guò)不少，甚至有的“劇情”幾乎一模一樣。比如，2022年，陜西榆林的一家個(gè)體戶進(jìn)貨5斤芹菜，其中2斤被市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)抽檢鑒定為不合格，某個(gè)體戶被罰了6.6萬(wàn)元。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院第九次大督查第十六督查組點(diǎn)名這樁處罰是“過(guò)罰不相當(dāng)”。

為什么明顯背離公眾樸素正義直覺(jué)的“小過(guò)重罰”一再發(fā)生？行政部門(mén)作出的處罰有法條依據(jù)，就沒(méi)有問(wèn)題了嗎？

2022年時(shí)，相關(guān)報(bào)道截屏

《食品安全法》第124條規(guī)定：食品存在農(nóng)藥殘留指標(biāo)超標(biāo)的，貨值金額又不足1萬(wàn)元的，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收違法所得，并處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。

就法條看，像張某這樣售賣(mài)農(nóng)藥殘留蔬菜的，其罰款的下限就是5萬(wàn)元，那么“照方抓藥”，當(dāng)?shù)靥幜P5萬(wàn)元，之后又追加到10萬(wàn)元，就沒(méi)毛病，相反罰得少于5萬(wàn)元反而可能被認(rèn)為是“枉法從輕”。甚至在2年前的“榆林芹菜案”和這一次的“芹菜案”當(dāng)中，都有個(gè)別網(wǎng)友堅(jiān)持認(rèn)為：行政部門(mén)處理得沒(méi)有問(wèn)題，這才是“嚴(yán)格依法”。

其實(shí)，這是對(duì)法治的一種錯(cuò)誤理解，將法治等同于法條的機(jī)械堆砌，將個(gè)別法條等同社會(huì)主義的法治體系本身，不見(jiàn)森林、只見(jiàn)樹(shù)木。

二、法條之外，還有上位法的原則規(guī)定

正像中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授趙宏所指出的：從表面上看，這個(gè)案子從市場(chǎng)監(jiān)管局的角度來(lái)說(shuō)似乎是無(wú)可指摘的，其實(shí)是執(zhí)法機(jī)關(guān)法律適用不全面，適用了食品安全法的規(guī)定，而沒(méi)有充分考慮到《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。

對(duì)于食品安全違法作出行政處罰，不能只盯著《食品安全法》這部特殊法，還要依據(jù)規(guī)范所有的行政處罰的一般法：有作為處罰總則的《行政處罰法》，還有基本的法律原則。這些是做出行政處罰都必須遵循的基本程序正義、實(shí)質(zhì)正義的原則。

《行政處罰法》規(guī)定了“首違不罰”原則和“過(guò)罰相當(dāng)”原則。

“過(guò)罰相當(dāng)”原則，在《行政處罰法》的第5條第2款中有所體現(xiàn)：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。

“過(guò)罰相當(dāng)”原則是應(yīng)體現(xiàn)在所有行政處罰當(dāng)中的基本原則。法院認(rèn)為，一者，從違法獲利方面來(lái)看，張某的違法獲利很小；二者，張某不知道購(gòu)進(jìn)銷(xiāo)售的芹菜不合格，并非故意出售農(nóng)殘超標(biāo)的芹菜，只是利用自己平時(shí)打工的便利，順便帶了70斤芹菜去市場(chǎng)賣(mài)了，主觀惡性不那么惡劣。

《行政處罰法》第33條規(guī)定了“首違不罰”原則：違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。

法院認(rèn)為，張某是首次銷(xiāo)售芹菜，并非職業(yè)菜販，是首次違法，他的行為客觀上有別于專門(mén)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的行為。

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如果只盯著《食品安全法》的處罰條款，而忽視了作為上位法的《行政處罰法》的“過(guò)罰相當(dāng)”“首違不罰”等原則，就可能導(dǎo)致機(jī)械執(zhí)法。事實(shí)上，不少的執(zhí)法部門(mén)變成了“部門(mén)執(zhí)法”，認(rèn)為只需要執(zhí)行本領(lǐng)域、本系統(tǒng)的部門(mén)法、特別法，而忽視了《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等基礎(chǔ)性法律的原則規(guī)定。

結(jié)果就是，賣(mài)“拍黃瓜”被重罰、包子鋪賣(mài)豆腐腦被重罰、廣告里說(shuō)一句“第一”就被重罰等“小過(guò)重罰”的案件一再發(fā)生，很多普通人覺(jué)得不可思議的處罰，在個(gè)別執(zhí)法者那里卻被認(rèn)為是“合法的”“有法律依據(jù)的”。

法諺云：“法律不重誦讀，而重理解”。法治絕不是法條的抽象的演繹游戲，執(zhí)法者也不是法條的“搬運(yùn)工”，執(zhí)法的背后是對(duì)具體案件情節(jié)的關(guān)注，是對(duì)人的關(guān)注。

三、適用“過(guò)罰相當(dāng)”，防止罰款收入不合理增長(zhǎng)

眾所周知，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，如果法律被機(jī)械執(zhí)行，沒(méi)有綜合考慮違法行為的主觀原因、客觀危害、社會(huì)效果等情節(jié)，就可能會(huì)形成批量的執(zhí)法不公，會(huì)嚴(yán)重傷害到營(yíng)商環(huán)境，而中小微經(jīng)營(yíng)者是其中最容易被傷害的。特別是一些法條被機(jī)械理解、機(jī)械執(zhí)行之后，就可能成了個(gè)別執(zhí)法部門(mén)的“印鈔機(jī)”，讓個(gè)別執(zhí)法者躺在舒適區(qū)里執(zhí)法，成為亂罰濫罰的淵藪，成為民生之痛。

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），明確堅(jiān)決防止罰款收入不合理增長(zhǎng)，首次對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實(shí)施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。

其中明確要“科學(xué)適用過(guò)罰相當(dāng)原則”，能夠通過(guò)教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款。設(shè)定罰款要結(jié)合違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、行業(yè)特點(diǎn)、地方實(shí)際、主觀過(guò)錯(cuò)、獲利情況、相似違法行為罰款規(guī)定等因素，區(qū)分情況、分類(lèi)處理，確保有效遏制違法、激勵(lì)守法。

《意見(jiàn)》還特別提到了《行政處罰法》第33條等有關(guān)“首違不罰”，“輕微違法不罰”規(guī)定，提出要“細(xì)化不予、可以不予罰款情形”。《意見(jiàn)》還明確，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，“要統(tǒng)籌考慮法律制度與客觀實(shí)際、合法性與合理性、具體條款與原則規(guī)定，確保過(guò)罰相當(dāng)、法理相融”。

賣(mài)芹菜賺14元罰10萬(wàn)元之類(lèi)“小過(guò)重罰”一再發(fā)生，這些處罰看似有法條的支撐，其實(shí)落入了機(jī)械執(zhí)法的尷尬之中，所謂“不通讀全法者，不可以執(zhí)法”。

要破除對(duì)法治的片面的理解，不能將“法治”等同于執(zhí)法機(jī)械、執(zhí)法苛酷，而忽視了法治體系中應(yīng)有的寬嚴(yán)相濟(jì)、過(guò)罰相當(dāng)、程序正當(dāng)?shù)然驹瓌t。