設計 郁斐

2023年11月，聯合國人居署發布了題為《釋放城市潛力：可持續城市發展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的報告，旨在深入洞察城市化的機遇、特點和挑戰，探討可持續城市發展的多元途徑，為提升城市的可持續性和吸引投資提供重要建議。

本文是報告第三章《可持續城市發展的融資挑戰》（The Challenges for Financing Sustainable Urban Development）后半部分的翻譯，從市場失靈、制度失靈、財政資源不足、技術能力薄弱等層面，詳細解釋了城市可持續發展的投資障礙。

城市基礎設施建設項目在促進城市經濟增長和可持續性方面發揮著重要作用。然而，由于這些項目通常具有長期性和初始資本需求高等特征，私人投資者常常望而卻步；基礎設施資產的低流動性和長回報周期等特點，又大幅增加了投資風險，進而導致其他資產類別的資本難以流入城市基礎設施領域。

與此同時，特定的可持續城市基礎設施項目可能需要更長的發展周期和更大的初始投資，這又進一步限制了資金流向。市場及制度缺陷也阻礙著國家和城市籌集充足資金，進而影響城市基礎設施的投資，導致收益風險可控的融資項目相對匱乏。

市場失靈：城市基礎設施發展需要政府干預

城市基礎設施開發項目具備長期盈利潛力，可帶來巨大的經濟和社會效益。然而，一系列市場失靈現象的出現導致了資本供應不足，因此需要政府干預和公共投資。市場失靈的主要原因包括：

外部性：城市基礎設施，特別是可持續的城市基礎設施，會給城市經濟帶來顯著的正外部性，包括促進經濟增長和改善社會公平。然而，私營部門投資者往往無法充分認識并利用正外部性產生的收益，從而導致其投資的風險回報率降低。例如，改善公共交通基礎設施不僅能提升城市的競爭力和吸引力，還能減少交通擁堵、改善空氣質量并降低碳排放。

國際貨幣基金組織（IMF）的研究表明，增加基礎設施投資能夠刺激經濟增長。這種公共基礎設施投資通過貿易聯系，不僅能在國內推動增長，還能產生“溢出效應”，推動全球生產力提升。

據估計，若將基礎設施投資支出增加至城市GDP的0.5%，則可使GDP總量增長1%。對于財政空間較小的國家來說，即使投資約為上述數額的三分之一，到2025年，全球生產力也可能增加近2%，其中約三分之一的增長來自跨境溢出效應（見圖1）。

圖1：2020年到2025年基礎設施投資促進經濟增長現狀及趨勢預測。來源： 國際貨幣基金組織（IMF）???

提升一個國家基礎設施數量和質量的標準差距，可以有效減少不平等現象。然而在另一方面，城市建設成本核算幾乎很少考慮與不可持續的基礎設施相關的負外部性，而這可能導致不可持續的城市基礎設施供應過剩。舉例來說，私家車使用所導致的空氣污染等負外部性往往沒有計入車輛售價中，進而引起了私家車的供應過剩或使用過度。

規模經濟：實現成本效益往往需要較大規模的基礎設施，因此，通常只需要一處或幾處設施來滿足某一特定城市的市場需求，尤其是在人口密集的地理區域。規模經濟使得競爭性市場無法提供更多的基礎設施服務，導致了另一種類型的“市場失靈”。換言之，基礎設施的特性使其市場無法實現充分競爭（Walter I(2017), The Infrastructure Finance Challenges）。因此，市場價格機制也不能很好地運行來實現資源有效配置。（Cunningham S(2015), Understanding the Market Failure）。

自然壟斷：一些城市基礎設施規模龐大且復雜，多方參與其建設維護往往容易導致效率低下或效益不高。在有限競爭環境下，壟斷權濫用和既得利益固化成為常態。在缺少有效監管框架制約的情況下，這些問題還可能導致長期投資不足。

通常，公用事業需要極高的啟動成本和基礎設施投資。諸如能源、供水和污水處理這類公用事業的自然壟斷通常由政府負責運營和維護。舉例來說，哥倫比亞麥德林市的供水、污水、管道燃氣、電力和廢品處理基本上由市政府所有的EPM公司壟斷（詳見專欄1）。

來源： EMP公司

信息不完善：在城市基礎設施發展過程中，政府往往比投資者掌握更多信息。從而導致信息不對稱的現象。這種情況下，如果城市政府對基礎設施建設和運營的技術和財務了解不足，將可能導致資源分配不當（Cunningham S(2015)Understanding the Market Failure）。由于缺乏財務和風險績效數據，長期城市基礎設施項目的投資評估往往容易出現問題，很難吸引潛在投資。而對于可持續城市基礎設施的經濟、社會及環境的成本收益評估，則更為棘手。長期城市規劃的缺失及未來監管政策的不確定性使問題進一步復雜化，尤其對受制于能源或氣候等多種政策的可持續城市基礎設施而言。此外，發展中國家對現有技術及其潛在發展前景的了解往往有限，因此很難將潛在技術效率納入財務分析及成本計算過程。

公共設施：城市基礎設施通常被用于向城市居民提供基本服務，如交通、供水和供電等。然而，城市基礎設施的使用者可能因財務困難而無法或不愿支付這些公用事業費用，因此很難通過向居民收費來實現全額回本。這一問題在發展中國家尤為突出。例如，在一些撒哈拉沙漠以南非洲的國家，多達70%的自來水供應甚至未被計費，城市政府根本無法從中獲得任何收益。

城市基礎設施發展中的制度失靈源于監管、透明度和信息不足

市場失靈往往源于支持市場運作的監管和制度安排失靈。制度失靈可由以下因素導致：

缺失監管的一致性和確定性，使城市投資存在顯著的不確定性。這可能與以下幾點相關：城市基礎設施項目缺乏一致的標準，缺少可行的融資模式以償還前期資金成本，市政運營缺乏透明度以及缺乏清晰的投資規定、政策和法律框架。

城市政府能力薄弱，無法為城市基礎設施項目的投資采購提供統一標準。每個項目通常都有個性化的招標過程、交易方式以及一系列繁瑣的規定。這種分散的招投標流程可能會阻礙投資，因為投資者需要花費更多時間和資源來評估項目。此外，地方政府往往也未形成一致的可持續性標準，如建筑的能效標準或其他關鍵城市基礎設施的氣候適應性標準等。

城市政府在支出或項目管理上缺乏透明度也會顯著增加投資風險，進而可能阻礙直接投資以及建立信用度。投資者與城市政府合作時會面臨不確定性。由于他們難以監控現金流和項目進展，因此會對初期投資的征用和全額回收感到不安。

城市政府提供的有用且可靠的信息有限，而且有時操作方式也具有臨時性，這使得評估城市信用度變得困難，從而阻礙了城市基礎設施融資的信貸市場準入。這種情況在規模較小的城市中尤為突出。

投資和稅收的監管以及政策的不穩定性（或缺位）也可能阻礙投資。特別在新興經濟體和發展中國家，與排放稅、能效激勵措施和化石燃料補貼有關的稅收政策的不穩定現象十分突出。這些政策通常是短期的，長期來看更不可預測，可能嚴重影響項目的經濟效益。

圖2：部分經合組織（OECD）國家/地區城市的資本總體構成（藍色為交通投資、粉色為住房投資、綠色為環保投資，縱軸單位為十億美元）。來源： 經合組織（OECD）

發展中國家城市基礎設施建設面臨財政挑戰與資源困境

如前文所述,在廣大發展中國家，城市對國民經濟增長發揮著巨大作用。發展中國家經濟的未來很大程度上取決于其城市化進程，因為城市創造財富的速度遠快于鄉村與農村地區。然而，由于資源嚴重不足，城市無法充分發揮其作為國家經濟發展和繁榮源泉的潛力。即便是一些發達國家的城市也面臨類似問題。尤其是中小城市，它們缺乏履行環境保護、住房和交通等關鍵市政職能所需的財政資源（詳見圖3）。

城市還面臨著擴張過快、大量農民涌入、基礎設施惡化、環境退化、社會排斥、暴力、投資不足、缺乏財政自由和政策選擇等諸多挑戰。然而，市政府往往缺乏足夠的財政手段來有效應對這些巨大挑戰。舉例來說，在加拿大政府總收入中，聯邦政府占39%，省政府占50%，而市政府僅占11%。在許多國家，市政府的收入甚至不到政府總收入的四分之一。在像阿富汗、亞美尼亞、澳大利亞、智利、塞浦路斯、薩爾瓦多、希臘、洪都拉斯、伊朗、約旦、萊索托、馬耳他、毛里求斯、蒙古、摩洛哥和巴拉圭等諸多國家，城市政府的收入不到政府總收入的 10%（詳見圖3）。

圖3：2008年各國市政府收入占國家政府總收入的比例。來源：作者根據國家統計局、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國人居署數據自繪。

同時，國際社會也容易忽視城市的需求。以1970—2000年間的數據為例，發展中國家城市收到的國際社會援助總額約為600億美元，相當于人均20美元，每年人均不到1美元，這使得城市發展難以取得實質性進展（UN-HABITAT(2011)，The Economic Role of Cities）。

從全球范圍來看，低收入國家城市的自有財源創收能力最為薄弱。中低收入國家地方政府在提高自有財源收入方面也面臨諸多挑戰。據統計，低收入國家地方政府的年人均自有財源收入為 12 美元，中低收入國家為 45 美元，中等收入國家為 267 美元，而高收入國家則為 2944 美元（圖4）。在一些城市，這些收入甚至不足以支付稅務員的工資。

發展中國家，特別是那些低收入國家的城市，在技術和財務管理方面也面臨著嚴重的不足。許多低收入國家的小城市甚至中型城市，依然缺乏足夠的專業知識來設計和執行投資項目。

圖4: 不同收入類型國家（從左往右依次為低收入、中低收入、中等收入、高收入）年人均自有來源收入。來源：作者根據經合組織(OCED)和世界城市及地方政府聯盟（UCLG）數據繪制

發展中國家的城市政府，尤其低收入和中低收入國家的中小城市政府，在城市基礎設施發展的規劃和融資方面尚缺乏專業能力和知識，通常難以很好地制定長期城市發展計劃，缺乏明確可行的途徑和融資承諾，也無法充分有效地管理基礎設施項目。

特別是在撒哈拉沙漠以南非洲、南亞以及小島嶼國家的中小城市，技術、財政能力以及專業知識的匱乏普遍存在。這些限制阻礙了私人投資者和公共部門為城市基礎設施項目籌集資金。然而，即使城市政府成功吸引到私營部門投資，如果缺乏投資促進技能以及制定和談判有效合同的能力，投資的交易過程也還是不能適當構建，從而無法在確保投資者風險可控的同時為城市創造價值。

此外，政府在可持續城市基礎設施的建設中往往缺乏規劃和設計,也缺乏對環境與經濟可持續性如何平衡的專業知識和經驗。鑒于此，在條件允許的情況下，城市需要優先考慮對有益于環境和社會的項目實行一定程度的標準化。然而，地方與國家關于可持續城市基礎設施的立法缺乏協同，且地方政府自主權有限，因此又進一步增加了籌集充足資金支撐可持續城市基礎設施發展的挑戰。

不僅如此，私人投資者在市政一級融資或貸款的專業知識或經驗也常常存在不足。他們往往對地方政策和商業環境不夠熟悉，尤其是不了解與可持續城市基礎設施相關的情況。這增加了私人投資者的潛在風險，因此他們需要進行額外的盡職調查，導致項目成本也隨著投資回報預期的上升而增加。地方政府內部的繁瑣流程又進一步拖延了私人投資者投資的實施進程，并產生了額外開支。這些原因都可能讓小型項目產生較大的交易成本。此外，缺乏負責任的投資準則，或不強制要求披露基礎設施項目的氣候環境影響，也可能會讓私人投資者在考慮參與城市層面的可持續城市基礎設施加入項目時猶豫不決。

城市缺乏有效且具備財政可行性的可持續發展路徑

許多城市缺乏有效且具有財政可行性的可持續發展路徑。盡管一些國家的地方政府采取了旨在增強其財務表現的績效考核，但這些項目往往非常強調地方政府官員的個人能力建設，對于建立有效且具備財政可行性的可持續城市發展進程的投資相對較少。因此，許多發展中國家缺乏國家和地方機構的支持，難以實施可持續城市發展（World Bank & LLI (2015), Municipal Finance）。

（實習生趙琳對本文亦有貢獻）

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