設計 郁斐

2023年11月，聯合國人居署發布了題為《釋放城市潛力：可持續城市發展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的報告，旨在洞察城市化的機遇、特點和挑戰，探討可持續城市發展的多元途徑，為使城市變得更具可持續性和可投資性提出建議。

本文為報告第三章《可持續城市發展的的融資挑戰》前半部分的翻譯，從新自由主義思潮對城市發展的影響開始，詳細解析了住房、基礎設施、清潔飲用水和衛生設施等方面的投資缺口以及新冠疫情造成的財政缺口。

當前，許多發展中國家城市的財政支出數額日趨龐大且持續增長，正面臨入不敷出的難題。然而，由于城市政府在政策制定過程中往往缺乏清晰的決策機制，令城市規劃受阻，同時，相關政府職能部門在此過程中又可能存在職責重疊和授權模糊的情況，各部門的組織架構大多遵循分區管理的模式，導致無法充分解決跨界的城市問題。

與此同時，新自由主義思潮在近幾十年間深刻影響了全球眾多城市的發展路徑和融資方式，也左右了眾多發展中國家的政策制定和實施。

新自由主義主張放松市場管制、減少政府干預，但容易導致部分發展中國家陷入市場異常波動、管理制度薄弱，政府運轉失靈等困境，使這些國家既難以從自由市場模式中獲益，又缺乏強有力的政府支持，進而對市場和政府機構的有效運作形成挑戰。（Beck U (2000), What is Globalization? Polity Press, Cambridge）。

到2030年，全球住房缺口5.56億套

為實現聯合國可持續發展目標11（可持續城市和社區，簡稱SDG11），全球每年需投資約3—4萬億美元用于提供充足的新建住房。此外，還需投入大量資金用于維護和改善現有住房。而在當今快速城市化的態勢下，城市住房的投資缺口正在擴大，社會和人口結構變化也進一步加大了住房需求。

近年來，受人類壽命延長、年輕人晚婚比例提高、單親家庭數量增加等趨勢影響，越來越多的小型家庭開始出現，住房需求也隨之增長。然而，由于城市的地價和建房成本升高，勞動力短缺、大宗商品價格上漲以及供應鏈出現瓶頸，新建保障性住房成為一大難題。

聯合國人居署估計，目前全球約有8.3億人生活在貧民窟，考慮到城市人口在2030年前后會再增加20億，到2030年將有約30億人（約占全球人口的40%）需要新住房。皮尤研究中心（Pew Research Center）2020年對130個國家的研究也顯示，全球平均家庭規模為4.9人，其中撒哈拉以南非洲為6.9人，中東和北非洲為6.2人，亞太地區為5人，拉丁美洲和加勒比地區為4.6人，北美為3.3人，歐洲為3.1人。這意味著全球住房缺口為5.65億套。要補足這一缺口，在2011年至2030年期間，全球每年要建造2825萬套住房，相當于每天建造 7.74萬套、每小時建造0.32萬套。

北半球的生活成本危機和南半球不斷擴大的非正規居住區揭示了許多城市政府難以在房地產領域吸引投資，市民住房問題無法得到妥善解決，尤其是對那些財政匱乏、貧困問題嚴峻的發展中國家城市來說，更是如此。

未來20年，全球基礎設施投資需求超過30萬億美元

基礎設施投資缺口巨大的問題在發展中國家和發達國家同時存在。聯合國經濟和社會事務部（UNDESA）估計，2016年發展中國家的全球基礎設施投資缺口約為1.1-1.5萬億美元。亞太地區基礎設施的投資缺口約為每年1800億美元，拉丁美洲約為每年240億美元，而非洲則需要將超過37%的GDP投資于基礎設施建設，以填補每年超930億美元的投資缺口。而經合組織(OECD，The Organisation for Economic Co-operation and Development）預計，未來20年內全球基礎設施投資需求約在30-40萬億美元。

發展中國家基礎設施投資面臨的挑戰尤為嚴峻，許多居民甚至無法享用最基本的基礎設施服務。世界銀行估算數據顯示，當前全球有11億人缺少清潔飲用水，16億人缺少供電設施，24億人缺少衛生設施，超過10億人缺少道路設施。

全球清潔飲用水和衛生設施投資每年的缺口為7000億美元

世界銀行報告估計，全球清潔水系統和衛生設施的資金缺口約為每年7000億美元。全球大流行病（如 COVID 19、埃博拉、SARS、H1N1、霍亂）對經濟和社會的破壞性影響，加劇了缺少清潔飲用水和衛生設施的人群的脆弱性。為改變這一現狀，城市需要增加對清潔飲用水系統和衛生設施建設的投資，健全公共衛生體系。

幾乎所有可持續發展目標區域都缺乏達到衛生標準所需的充足資金。來自20個國家和地區的量化數據顯示，當前清潔飲用水和衛生設施的實際投資需求與可獲得的資金之間存在約61%的差距。盡管投資清潔飲用水和衛生設施的潛力巨大，但相關管理部門仍面臨著投資不足和業績不佳的雙重挑戰。如果管理部門未獲得所需投資而績效下降，會導致投資者信心降低并減少投資，最終令政府陷入投資削減甚至撤資的惡性循環。

事實上，投資清潔飲用水和衛生設施能創造巨大的效益，每一美元投資能帶來四倍的回報。尤其是對低收入發展中國家來說，改善飲用水和衛生設施服務后，GDP增長率將會比其他國家高大約3.6個百分點（見圖1）。

圖1：不同供水和衛生條件下的年度經濟增長差異。來源：《人人享有衛生設施和飲用水》 A global partnership to achieve universal access to clean water and adequate sanitation | Sanitation and Water for All (SWA), 第 2 卷，第 262 頁。

新冠疫情嚴重影響地方政府財政收入

新冠疫情增加地方政府的財政支出并減少收入。以英國地方政府為例，新冠疫情使其在2020年的實際支出超過預算近44億英鎊，而來自零售增值稅、公共服務收費和商業稅的收入則減少了28億英鎊。除上述合計72億英鎊的財政損失外，即使政府成功追回漏繳稅款,市政稅和商業稅的征收缺口還有可能造成約19億英鎊的額外損失。

全球許多城市正面臨著與英國類似的挑戰。新冠疫情嚴重影響了地方政府的財政收入，很可能進一步加重實現2030年可持續發展議程的前期資金缺口，并長期影響國內外城市發展所需資源的調配。新冠疫情使得包括政府在內的很多機構都經受了服務中斷和財務崩潰的影響。經濟停滯又導致了失業率上升、經濟增長緩慢、地方政府財政壓力加大和基礎服務難以為繼等困難。

來自世界銀行數據顯示，新冠疫情還嚴重影響了廣大發展中國家城市的收入。表1展示了新冠疫情對地方政府總收入的同比影響。

表1:新冠疫情對目前地方政府收入的影響（同比增長率）來源：世界銀行

表2則顯示了2019年-2021年新冠疫情前后，南非部分城市運營收入在四個季度的同比變化情況。大多數城市的稅收計劃完成情況不佳。受疫情沖擊最大的為南非恩坦杰尼市，績效降為負40%，主要原因在于物業費拖欠。

表2:被新冠疫情影響的城市運營收入：案例城市季度運營收入（同比增長率）。來源： content (sun.ac.za)

從中短期來看，絕大多數地方政府認為與新冠疫情相關的社會經濟危機對其財政產生了高度負面影響。從短期來看，51%的地方政府認為疫情對地方金融產生了高度負面的影響，約三分之一的地方政府認為負面影響是中度的，只有2%的地方政府預計不會產生負面影響。從中期來看，預計將受到高度和中度負面影響的地方政府分別占46%和39%。總體而言，約85%的地方政府認為中短期內會受到中度或高度負面影響。

近50%的居民受訪者預計在中短期內會遭受高度負面的影響，而市政當局受訪者則更傾向于影響會發生在短期內（54%），而非中期內（49%）。

圖 2：新冠疫情對國內地方政府金融的影響。來源：OECD報告 The Impact of the COVID-19 CRISIS on regional and local governments

由于政府收入的大幅下降和為應對新冠疫情而造成的支出大幅上升，許多亞洲發展中國家在2020年出現了預算赤字，財政收入急劇萎縮。這也意味著許多國家在為疫情后的社會經濟復蘇籌集資金時，不能僅僅依賴公共資金。

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