隨著全球范圍內城市化水平的提升，城市在經濟發展層面上貢獻卓著，但在生態保護上壓力日益增大。如何有效吸引和利用投資，推動城市化發展的同時確保人地關系和諧，實現城市社會與自然的可持續發展是亟待討論的重要命題。

2023年11月，聯合國人居署（United Nations Human Settlements Programme，UN-HABITAT）發布了題為《釋放城市潛力：可持續城市發展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的報告，該報告由聯合國人居署高級顧問章興泉博士(Xing Quan Zhang)和聯合國人居署執行主任辦公室特別顧問尼爾·科爾(Neil Khor)執筆，洞察城市化的機遇、特點和挑戰，深入探討可持續城市發展的多元途徑，為使城市更具可持續性和可投資性提出政策建議。

報告指出，發達世界的城市化進程已接近結束，發展中國家的城市化正當其時。與城市化帶來的經濟發展、社會進步并行的，是落后地區可持續城市發展資金不足的問題，這使得亞非部分落后國家的城市化呈現出過于超前或不充分、環境污染問題顯著、人地關系矛盾尖銳等特點。為了填補資金缺口，清掃投資障礙，各國政府應當直面投資短缺問題，通過發掘多元化的資金來源和創新工具、提高城市借貸信譽、推廣新的合作伙伴關系模式、建立健全監管和制度體系等手段，為實現可持續的城市發展吸引投資。

澎湃研究所翻譯此報告，分期發布，以饗讀者。本期刊發前言與內容摘要，旨在為讀者介紹問題緣起，報告框架與政策思路。

前言

城市作為國家和世界經濟發展的引擎，貢獻著全球超80%的GDP，但同時，城市也是氣候變化、環境污染等全球性問題的根源。建筑密集、交通擁堵的城市排放了全球約75%的二氧化碳，世界排名前25位的城市的溫室氣體排量更是占據了世界城市溫室氣體排放總量的52%。由此可見，城市承擔著應對氣候變化和實現可持續發展目標的主要責任。

《2030年議程》《新城市議程》《亞的斯亞貝巴發展融資行動議程》和《巴黎氣候變化協定》為城市可持續發展規劃了路線圖。城市是實現可持續發展目標和應對氣候變化的關鍵陣地，《新城市議程》要求政府加強對可持續城市發展的財政投入，并將城市經濟和金融視為可持續城市發展投資的基石。

然而，全球經濟正面臨著多重沖擊。新冠疫情、烏克蘭戰爭、高通脹和經濟增長乏力、貧困、貨幣和金融狀況緊縮、過高的負債以及不斷升級的氣候災害，正在對全球經濟造成嚴重破壞，可能阻礙可持續發展目標（SDGs）的實現。并且，由于全球金融體系以短期為導向，具有脆弱和不公平的特點，容易誘發危機，這些復合沖擊對發展中國家的影響愈發深重，進一步加劇了全球范圍內的不平等現象。為解決這些問題,需要實現優惠貸款和常規貸款的協同互促,大規模增加人道主義行動、氣候保護行動等項目的發展資金,預估每年數額超5000億美元。在此背景下，聯合國人居署編寫了該報告，以表明立場。

該報告審視了全球的城市化趨勢和特征，闡明了投資城市的重要性，探討了可持續城市發展投資的障礙和挑戰、關鍵城市發展領域（如住房、基礎設施、水和衛生）的資金缺口、新冠肺炎疫情對城市收入的影響、資金來源的多樣化以及增強可持續城市發展的創新工具的影響等內容。此外，該報告還討論了消除投資障礙、釋放城市潛力的方法，并就如何使城市更具可持續性、更具投資價值提出政策建議。報告還提出了通過投資可持續發展的城市釋放城市潛力的轉型路線圖，建議政府部門采取以下行動：使資金來源更多樣化、擴大自有收入、拓寬外部投資渠道、健全政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）、各級政府之間加強合作、建立城市之間資源共享的橫向合作伙伴關系以及創新運用等。

A）城市化的特點、機遇和挑戰

全球城市化進程的前景正在分化，發展中國家和發達國家的城市增長模式差異明顯。目前，發達國家的城市化程度高，但城市化速度放緩，快速的城市化主要發生在發展中國家。

20 世紀中期，發展中國家僅有 17.8% 的城市人口，但自1950年以來的 50 年間，這一比例已增加到超過40% 。預計到2030年，發展中國家的城市人口將達到總人口的近60%。發達國家和發展中國家的城市化發展模式差異顯著。發達國家的城市化率（城市人口占總人口的比例）基本高于世界平均城市化率，而發展中國家的城市化率總體低于世界平均城市化率。在1800-1960年間，發達國家的城市化速度快于發展中國家，但自20世紀60年代以來，發展中國家的城市化速度加快，超過了發達國家。

未來93%的城市人口增長將在發展中國家發生，主要集中在亞洲、非洲和拉丁美洲地區，預計分別占城市總人口增長的54%、32.5%和6.8%。同時，郊區化和城市擴張的趨勢也在同步加速。

預計未來40年內，世界城市覆蓋面積將增至三倍，農業用地減少，地球的可持續性發展將面臨威脅。2010年，城市聚集地建成區域總面積約為100萬平方公里。如果城市人口增長和長期非密集化趨勢持續下去，到2050年，城市聚居地覆蓋的地球面積將增加至300多萬平方公里，這會對可持續城市發展帶來巨大挑戰。

另外，全球范圍內的城市化趨勢由中小型城市主導，世界上約75%的人口居住在人口不足50萬的小城市。亞洲是小城市居住人口最多的城市，非洲將成為全球小城市發展最快的地區，預計在未來15至25年內，非洲的人口將增長至兩到三倍。然而，小城市的財政能力薄弱導致其基礎設施和服務嚴重短缺，經濟增長機會不足，城市貧困狀況不斷加劇。

正如前言提到，城市是國家經濟增長的引擎，對全球GDP的貢獻率超過80%。城市人口密度較高，建筑和設施緊湊，意味著人均基礎設施投資成本和城市基礎設施和服務運維成本較低。與等量人口分散在大面積地區相比，城市的人均能源需求和相應的碳排放量也可能較低。城市的人際關系更為緊密，也有助于促進社會互動和強化創造力。因此，城市是經濟發展的基礎，也是環境可持續的社會和經濟發展的基礎。

城市的生產力高于農村地區，而大城市的生產力高于小城市，發達國家的城市生產力高于發展中國家的城市。城市“規模效益”影響著生產力，并可能產生重要的政策影響。

城市化與生產力呈正相關。城市化水平越高，生產力就越高。這種正相關關系在發達國家中更為顯著。城市生產力也與城市密度呈正相關。密度較高的城市往往具有較高的生產力。然而，非洲的城市化似乎較為獨特。非洲經歷了較快的城市化速度，但生產力增長反而較低，有時甚至呈現下降趨勢。例如與美國相比，非洲的勞動生產率在1990年至2018年間基本保持在美國的12%。相反，亞洲發展中國家一直在迎頭趕上，同期對美國的勞動生產率比例從19%上升至24%。

基礎設施投資具有促進城市經濟增長的“乘數效應”。將基礎設施投資支出增加至GDP的0.5%，就能反向提高GDP的1%。即便是財政狀況較為緊張的國家，只要在基礎設施領域的投資水平達到前文言及的三分之一，到2025年，全球產出仍能增長近2%。其中約三分之一的影響將來自跨境溢出效應。

為了滿足市民對基礎設施和服務的迫切需求，城市正面臨著越來越多的挑戰。市政收入往往不足以滿足體量龐大且不斷增長的公共支出需求。與此同時，城市政策制定往往缺乏清晰的決策機制，因此不時受阻。各種機構在影響城市的決策過程中常常存在重疊且模糊的授權，且許多城市現有的組織架構無法充分解決跨區的城市問題。

與發達國家相比，發展中國家城市自籌資金能力較弱，又需要更多投資。一個國家的經濟發展水平越低，其城市的財政能力越弱，但城市的資金需求和資金缺口卻越大。在低收入國家，地方政府的年人均自有來源收入為12美元，中低收入國家為45美元，中等收入國家為267美元，高收入國家為2944美元。

非洲城市在高速城市化的同時，創造自有來源收入的能力卻極其薄弱。例如，尼日利亞伊沃市的自有來源收入只占總收入的2.2%，塞拉利昂凱內馬市的人均總收入僅有0.31美元，而人口規模與凱內馬市相似的英國阿伯丁市的人均總收入為5612美元，是凱內馬市的18,103倍。非洲城市與發達國家城市之間的創收能力差距十分驚人。

可持續城市發展的投資缺口表現在以下幾個方面：

城市住房投資缺口

為實現可持續發展目標 11 （SDG11）所設定的目標——為所有人提供充足的住房，全球每年需投資約3—4萬億美元。此外，還需要大量資金用于維護和改善現有住房。而在快速城市化的態勢下，住房投資缺口正在擴大。據了解，全世界約有8.3億人仍生活在貧民窟，考慮到城市人口在2030年前后將再增加20億，到2030年將有約30億人（約占世界人口的40%）需要新住房。這意味著全球住房缺口為5.65億套。

基礎設施投資缺口

當前，發展中國家每年須額外投入1.3萬億美元以推進城市公共基礎設施建設。整體看來，發展中國家的全球基礎設施投資缺口為1.1萬億至1.5萬億美元。亞太地區的基礎設施投資缺口約為每年1800億美元，拉丁美洲約為每年240億美元，非洲每年缺口則超過930億美元。這意味著，對于非洲國家來說，需要將超過37%的GDP投資于基礎設施建設。預計未來20年內，全球基礎設施投資的需求在30萬億美元到40萬億美元不等。

清潔水系統和衛生設施投資缺口

清潔水系統和衛生設施的資金缺口約為每年7000億美元，供水和衛生設施不足造成的總經濟損失估計可達2600億美元，大致相當于發展中國家GDP的1.5%。新冠疫情對人類和經濟的破壞性影響，凸顯了無法獲得清潔飲用水和衛生設施的人群的脆弱性。為改變這一現狀，需要擴大對清潔水系統和衛生設施建設的投資，以健全公共衛生體系，也對其他部門有帶動影響作用。所有可持續發展目標區域均缺乏達到衛生標準所需的充足資金。來自20個國家和地區的量化數據顯示，為滿足當下需求，清潔水和衛生設施與可獲得的資金之間仍存在約61%的差距。

可持續城市發展的投資障礙表現在以下幾個方面：

首先，城市基礎設施項目在促進城市經濟發展方面發揮著重要作用，并對可持續發展產生重大影響。然而，大多數城市基礎設施投資都面臨一系列市場和制度失靈問題，阻礙政府為城市基礎設施建集資行動，導致這些城市缺乏提供適當財務回報的融資項目。

其次，城市基礎設施發展項目在長期內具潛在的盈利性，并對經濟和社會產生顯著的好處。然而，它們也受到一系列市場失靈狀況的影響，包括外部性、規模經濟、自然壟斷、信息不完全和公共物品等。

并且，市場失靈往往與支持市場發展的機制失靈和監管失靈有關。體制失靈的主要原因是監管框架存在漏洞和政策一致性、確定性的匱乏。城市投資時往往存在重大不確定性。這可能與城市基建項目缺乏一致的標準和可行的融資模式來償還前期資本成本、市政業務運營透明度、缺少明確的投資法規以及完善的政策和法律框架有關。發展中國家城市，尤其是低收入國家城市的技術和財政能力薄弱，眾多小城市（甚至是中等規模城市）沒有足夠的專業知識來設計和執行投資項目，且往往不具備允許獲取私人投資和國際投資的合理制度與監管框架。

B）實現資金來源和創新融資工具的多元化路徑

資金來源多樣化和融資工具創新，是支持實現可持續城市發展的兩大基石。

提高自有資金收入可以增加城市的絕對收入，同時提高地方政府的財政自治，使其能夠更好地管理公共財政，更好地提供基礎設施和服務。

地方政府應有權自籌資金，實現收入來源多樣化。提高城市的創收能力及相關激勵措施可以改善城市財政。這反過來也提高了城市資產（如土地）的配置效率，降低經營成本，還提高透明度，加強成本收回手段，為吸引資本和進一步投資以改善城市服務奠定了基礎。

地方政府通常通過兩種形式來獲取自有收入：（1）地方稅收；（2）面向使用者的收費。另外，一些城市用創新方法來擴大收入基礎。例如，哥倫比亞麥德林市政府就將其擁有的企業利潤作為自有資金收入的一部分。

其他創新方法還包括：

土地價值獲取（Land value capture）是產生地方財政收入的重要而創新性的替代方案。城市可以通過土地增值稅、改進稅、土地匯總和調整、開發權出售、稅收增值融資、收入分享、利潤分享、再融資收益分享、用戶費用和影響費等機制來獲取由公共政策和干預產生的價值。

采用集資融資方法（A pooled financing approach）是為了滿足小城市政府的投資需求，這些政府往往面臨著在市場上獨立融資和投資需求方面信用不足的狀況。混合融資（Blended finance）是一種將稀缺的公共資金與私營部門資本相結合的方法，以推動有助于可持續發展的創新型、高影響力的基礎設施項目的發展，同時為投資者提供足夠的財務回報以降低風險。例如，在2010年至2016年期間，國際金融公司（International Financial Corporation，IFC）使用超過5.6億美元的捐贈資金，支持了50多個國家的100多個項目，撬動了IFC約20億美元的融資和私營部門46億美元的資金。

對于許多國家，尤其是中低收入國家而言，政府間轉移支付（Intergovernmental Transfers）仍是地方政府最重要的資金來源。在撒哈拉以南的一些非洲城市，政府間轉移支付占地方總收入的比例高達90%或更高，例如，坦桑尼亞在2010年到2013年間的年平均政府間轉移支付占財政總收入的92%，只有8%為其自有收入。

市政發展基金（Municipal Development Funds）通過地方政府將投資引入城市基礎設施，并在這一過程中加強這些機構的能力。這類基金通常在國家層面設立，以金融中介的形式，通過貸款和撥款相結合的方式，向城市基礎設施輸送資源，并在某些情況下提供混合融資。目前已有60多個國家設立了該基金。

債務融資（Debt Finance）是分權財政體制下城市基礎設施融資的主要資金來源，可以通過債券、銀行貸款、養老金等途徑開展，其資金的來源可以是私人或公共部門。包括銀行貸款和債券在內的債務工具是美國和中國支撐基礎設施工程的最大融資手段之一。美國地方政府通過債券借款總額達到3.8萬億美元，而中國未償還的地方政府債券約有4萬億美元（折合人民幣25.3萬億元）。

面向城市基礎設施的私人融資（Private finance）在近20年內有了顯著的增長，政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）是一種典型的基礎設施項目融資方式，通常通過公共部門實體與私營部門實體之間的長期合同建立，涉及公共基礎設施的設計、融資、建設、運營和維護。根據公共部門與私營部門間簽訂的合同類型，風險分配和責任有所不同。

從項目轉向變革性投資（Move From Projects to Transformative Investments），指的是動員私人資金用于社會技術可持續性轉型。可持續性投資在企業社會責任的持續討論和城市實踐的演變下，形成了四個獨特的可持續性投資浪潮：（1）倫理投資；（2）社會責任投資；（3）個人責任投資；（4）影響力投資。每一波可持續性投資都會引發新的投資策略。例如，在基于規范或指數篩選的策略驅動下，資產管理者更傾向于投資給遵循特定規范或被包含在可持續性/ESG市場指數中的公司，包括“多米尼400社會指數(Domini 400 Social Index)”、“道瓊斯可持續發展指數（Dow Jones Sustainability Index）”等。

迄今為止，多邊開發銀行（MDBs）是可持續城市發展融資領域最主要的國際資金提供者。它們向城市提供的資金有助于撬動其他融資來源、提供專業知識和擴大解決方案，以支持發展中國家的可持續城市發展。其中，世界銀行每年平均為可持續城市和社區項目提供50億美元的資金，以幫助城市滿足城市化的關鍵需求。通過投資項目融資、政策發展貸款和成果計劃融資等多種方式，世界銀行總計投入339億美元，有效推動了231個投資組合項目開展。

C）讓城市更具可持續和可投資的政策建議

(i) 選擇適當的發展路徑：利用國家發展計劃推動城市發展

國家應選擇適合其發展階段和條件的發展路徑，并將國家發展計劃作為推動城市本地發展的方式。

國家發展計劃（NDPs）的使用可以根據國家的優先事項，了解發展的復雜性、一致性和優先性，對城市發展有指導作用。空間規劃也應更好地與國家發展計劃在全球的生態足跡上進行對齊。

(ii) 建立健全的監管和制度體系

各國應建立健全的金融監管和制度體系，以使融資渠道暢通。這些努力可以為以下四個領域賦能：

- 法律法規和政策環境：建立清晰的法律和監管體系，授權和管理地方政府的借款，并建立有效和高效的土地和財產體系和市場。

- 制度環境：建立能夠為私營部門提供投資機會和具有融資能力的政府機構。這樣的機構應該具備有效協調、職責分工和可預測性明確的特點。

- 投資和信貸環境：城市信用額度需要城市信用評級來證明，體現城市的信用價值，以吸引來自資本市場、私營部門等的融資。同時，城市還需要提升規劃和管理大型資本項目、貨幣風險和利率波動的能力。

- 財政環境：政府如何管理和監控其支出水平、稅率和有關融資工具的負債將直接影響私營部門投資的意愿。

(iii) 推動新型伙伴關系模式，發揮私營部門融資作用

國家可以通過建立必要的法律和監管體制、政策和簡化的行政程序，創造一個政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）的環境，以促進私營部門融資。政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）可以通過地方政府、私營部門和其他參與者之間的互利互助，為可持續城市發展找到可擴展的解決方案。具體包括：

1、推動不同政府層級之間的縱向合作伙伴關系。一些金融工具和產品的有效實施往往取決于各級政府之間的有序合作，特別是對于跨界的基礎設施。中小城市的融資更多地依賴于政府間轉移，或技術和行政上的跨區域協調支持。例如，大型交通基礎設施投資通常就需要大量的區域協調。

2、改善多層次合作是確保氣候政策轉化為地方行動，并成為從國家預算中一部分的關鍵。在新加坡等相對成功的發展模式中，國家通過分配資本引領并創造適宜的投資環境。如果我們希望吸引到私營部門的融資，就需要有強大的國家主導的經濟，以及在區域和地方層面的適當分權和專業化的經濟管理部門。

3、促進城市間資源共享和集聚的橫向合作伙伴關系。兩個或兩個以上的城市就可以開展橫向合作，匯集和共享資源。人口規模和財政較小的城市政府適合采用這種方法，以集中資源、減少重復，共同吸引和留住高技能和經驗豐富人才。

4、促進政府、社會資本和公眾合作（Public-Private-People Partnership,簡稱PPPP、4P）。4P方法是一種解決公共和私營伙伴關系問題的方法，尤其將公眾納入公共和私營的合作伙伴關系中，以解決包容度和透明度不足等問題，改善人民福祉。

(iv) 支持城市提升信用度

城市需要創新并通過本地資本市場和商業合作伙伴關系獲得私人長期融資。為了吸引來自私人來源的投資，城市需要重點提升其信用價值，并專注于提高其創收能力、財務管理能力、項目實施能力，為城市獲得外部融資創造有利環境。

(v) 加強支持城市可持續發展的公共投資

公共投資可資助城市的可持續發展，特別是助力基礎設施運作。公共投資刺激經濟活動，并提高現有私人資本（物質和人才）的生產力。從而增加經濟增長。城市應增加公共投資以促使私人投資。

(vi) 優化城市自有收入

優化城市自有收入可以增加城市的絕對收入，也可以提高政府的財政自主權，從而使城市政府能夠更好地管理公共財政，滿足城市需求。

為此，城市需要進行深入的收入差距分析，以確定潛在收入來源及其對財政的影響。

首先要分析城市財政收入基準線，了解當前所有收入來源情況（包括稅收、費用、撥款和其他渠道資金等），其次是將這些收入來源與同類城市比較并探尋差異原因。通過初步調整評估潛在收入來源（規模、相關性以及其影響），城市就可以選擇最有前景的收入來源。

土地是許多城市的主要資產，但往往沒有得到充分利用。因此，城市應該開發工具來釋放和獲取土地價值，為城市發展提供資金支持。具體來說，城市承擔著的規劃、設計和開發許可責任，推動有效的土地資產利用、提升土地資產價值，釋放大量公共和私人融資，優化自有收入。

(vii) 促進積極城市化和城市生產力

城市的生產力和自有收入之間呈正相關。更強大的經濟和生產力有助于城市創造更多的自有收入，而經濟實力薄弱則會阻礙增加自有收入。因此，城市有必要加大對生產性資產的投資，以提高城市生產力。

城市化通過改善專業化分工、實現規模經濟以及促成集聚，推動了生產力的提升。城市化對生產力的推動效果取決于城市的發展方式、發展質量以及融資方式。然而，城市化在缺乏經濟增長和生產力的情況下也可能發生。例如，在一些撒哈拉以南的非洲國家，城市化在很大程度上與經濟發展脫鉤，并沒有帶來生產力的大幅提高。與美國相比，1990年至2018年間，非洲的勞動生產率保持在美國的12%。亞洲發展中國家的勞動生產率不斷提升，與美國的勞動生產率之比從19%上升到24%。

(viii) 有效利用外部融資渠道

城市獲取外部融資的能力因城市的財政基礎設施和能力水平而異。當前，有許多外部融資來源可供城市選擇。

地方政府發行市政債券是部分發達國家資助城市長期基礎設施項目常見選擇。例如，在美國，超過50,000個地方政府和管理機構使用免稅債券投資了四分之三的基礎設施建設。截至2023年，美國地方政府未償還的市政債券達到4萬億美元。同樣是基礎設施建設，中國等國家則廣泛使用專用機構（SPV）來籌集資金。2010年, 中國地方政府以SPV籌集的資金相當于GDP的32.6%，2020年已上升至GDP的121.1%。

通過氣候融資是另一種獲取外部融資的創新方式。全球城市氣候融資在2017至2018年平均每年達到估計的3840億美元，其中約使用自下而上的項目級信息追蹤的資金為750億美元，來自城市綠色交通的支出約為1470億美元，來自城市綠色建筑和家電的支出約為1610億美元。

去除或減輕風險對于吸引私人投資進入城市基礎設施至關重要。可以采取如財務擔保、可用性付款等各種形式，控制項目的風險。它還涉及加強國家營商環境，包括治理、監管框架、許可、規劃、采購、活動、融資能力和金融市場等關鍵指標。通過確定每個國家表現最好的指標以及具有改進空間的指標，政府可以制定政策，促進更多的公共和私人基礎設施投資。風險與各國發展水平密切相關。只有國家實現更高的發展水平和收入水平，才能縮小資金缺口、改善流程、促進繁榮并降低投資風險。

(ix) 加強多邊主義和多邊開發銀行（MDBs）的作用

面對日益嚴峻的挑戰，我們需要更強大、更好的多邊機構的支持城市。多邊開發銀行可以通過創新的投資工具和平臺，以及補充公共投資，幫助國家大規模地使用私人資本。多邊開發銀行的援助還將有助于城市解決其社會和環境需求，也可以是吸引和補充私人部門投資以及混合融資的重要推動因素。

(x) 增強城市在投資項目準備和實施上的財務和技術能力

提升地方層面的投資和資本管理能力。地方政府處于項目實施的前沿，需要足夠技術和財務能力來確保項目交付的成功和質量，并促進參與式預算、基于性別的預算以及與可持續發展目標一致的發展預算，進而推動基于人權的城市發展方法，在發展過程中將人和可持續性置于中心。

此外，城市需要加強項目準備能力和評估水平，以提高城市項目的可行性，改善財務管理和效率。這有助于確保城市能夠穩定、可預測地獲得收入來源，提高項目可融資性。

（本文譯者呂正音為澎湃研究所研究員，施雪琦、梅文婷為澎湃研究所實習生）

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