近年來， 中國正嘗試與多種國際規則對接，積極探索適應中國社會經濟發展目標的數據合規辦法。

2023年12月31日，國家數據等17部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，明確提到：推動數字經濟領域高水平對外開放，加強國際交流互鑒，促進數據有序跨境流動。完善培育數據商的支持舉措。促進數據有序跨境流動，對標國際高標準經貿規則，持續優化數據跨境流動監管措施，支持自由貿易試驗區開展探索。

上海作為中國對外開放的高地，也在試點建設高水平國際數據港，并在實踐過程中形成經驗。但現有辦法及經驗仍然無法較好滿足企業數據跨境需求，數據跨境流動領域需要更高水平的對外開放。對此，一方面，政府應豐富監管手段，提升監管效率，以安全促發展；另一方面，政府也應擴大數據跨境試點范圍，促進更廣泛的國際交流與合作發展。 

一、中國數據跨境面臨的主要問題

1、數據跨境評估流程長、靈活度低，不利于企業跨國經營。

按照《數據跨境安全評估辦法》的流程，企業申報數據跨境審批后，每次審核需要近兩個月，每隔兩年要審核一次，如果有較為緊急的數據跨境需求，例如法務公司需跨國調取證據，極為不便。在企業數字化轉型的趨勢下，相對嚴格的數據跨境審批流程會削弱上海對跨國企業的吸引力，影響營商環境，阻礙新一輪高水平對外開放。

2、重要數據認定困難，企業進退兩難。

目前重要數據認定標準仍然模糊。在《數據跨境安全評估申報指南》中，唯一確切的判定指標為“100萬人”“10萬人”這一類定量指標，而其他影響數據風險的因素并未納入考慮。面對此種情況，企業相當忐忑，雖有大膽發掘數據經濟價值的進取之心，卻又擔憂不能充分把握政策意圖，如若數據跨境后出現問題，則有被監管部門追責之虞。除此之外，現存的管理和各類執行辦法并未給企業提供可靠參考，以致企業在面對相關問題時躊躇不前。

3、正面清單較少，爭議數據多。

現存辦法對于數據跨境的限制均以負面清單形式公布，但礙于重要數據認定困難、負面清單邊界不清晰，種種辦法并未幫助企業提升數據跨境的審批效率。因此，部分數據跨境管理企業和數字貿易平臺開始嘗試探索“白名單”，通過正面清單和負面清單的雙向結合，縮小風險數據混沌區域。然而，就上海市的實踐來看，現階段，正面清單的效用有限：無風險數據占據白名單內容的絕大部分，而那些真正存在爭議的用戶個人數據和先進制造業數據尚未被合理列入，因此，白名單建設也難以解決企業和平臺面臨的實際問題。

4、現有試點缺乏國際競爭力。

上海是國際海光纜在中國大陸的最主要登陸點，擁有產業生態、數字空間的優勢，具備“國際數據港”建設的卓越條件和強大的數據跨境服務發展潛力。然而，在國際層面，其他國家和地區具有更深厚的探索歷史與更高的開放水平。例如，新加坡已經融通不同國際規則，建成亞太地區最具吸引力的數據中心樞紐，吸引多家頭部數字企業入駐。與之相比，上海難以搶占龍頭，缺乏足夠的后續競爭力。 

二、數據跨境遭遇堵點的原因分析及其影響

1、中國對于數據跨境態度謹慎，監管手段單一，數據跨境后，監管難度增加，數據泄露風險增加。

中國雖重視數據的經濟價值，但也強調在保障安全的前提下促進發展，態度非常謹慎，因此需要重重審批。另一方面，除去企業自主申報后的審批，中國目前對于數據跨境的監管方法仍依賴“事后”追責，缺乏長期的、動態的“事前”和“事中”監管手段與風險預警機制。單一的監管手段無法有效降低數據跨境的風險，進一步致使中國謹慎對待數據跨境需求。

2、數據分級仍需細化。

影響數據風險的因素很多，除卻數量，還包括發出者、接收者身份、拷貝次數、數據保留時間、預期訪問量等等。中國缺乏數據分級經驗，現有辦法也缺少實踐支撐。重要數據識別及數據評估難以憑借理論設想一蹴而就，需要結合更多實例和具體場景不斷完善。

3、數據類型多、體量大、開口小。

現有數據跨境管理的機構與企業體量小，人員少，服務對象影響力小，涉及領域少，因此經驗積累有限。試點區整體探索還需加速，以滿足完善數據管理辦法的效率需求。 

三、對試點區數據流動發展的政策建議

上海作為數據要素改革排頭兵，為避免數據跨境傳輸壁壘阻礙更高水平的對外開放，需要鼓起闖關的勇氣，在確保數據安全的前提下使數據充分流動，服務更高水平的對外開放。

1、豐富監管手段，提升監管效率，以安全促發展。

一是指導企業建立覆蓋全數據生命周期的安全管理制度。讓企業自主探索含爭議數據的分管辦法，減輕政府審核負擔。同時，企業應建立數據安全保護能力評估認證、數據流通備份審查、跨境數據流通和交易風險評估等數據安全管理機制，還應明確授權可操作系統的特定人員，對于數據進行保密存儲并嚴格規定過期數據的銷毀流程。

二是建立“數據交易合規守信評級”制度。在現有的“事前評估備案、事中備份存證、事后核查抽查”的靜態機制之外，還可以將企業數據跨境合規評估情況與企業信用評級關聯，結合行政處罰、負面報道、交易投訴等手段構建跨境數據交易的動態預警機制，實現長效靈活監管。

2、擴大試點范圍，提升數字服務企業集聚度。

一是深化制度創新。上海在國際數據港建設方面已有長遠的政策規劃，也在初期實踐中提供了探索數據合規辦法的“臨港模式”，接下來應繼續完善數字評估辦法，探索更多國際互認方式，爭取后續數字貿易規則的制定權和發言權。

二是建立更多數字貿易交易平臺、數據跨境管理公司。數據要素登記存證、數據分類評估等工作需要大量人財物力的支持，也需要更多掌握數據追蹤、整合能力的企業形成技術支撐，因此需要擴大開口，讓更多企業加入國際數據港的創建工作中。

三是引進更多有國際影響力的跨國企業，尤其是先進制造業中的龍頭企業。形成跨國企業生態圈，豐富數據跨境場景、積累多元化數據跨境處理經驗，讓數據分級分類落到實處、發揮更大實效。

3、鼓勵跨區域、跨國交流合作。

聯系北京數據特區、深圳數據交易所、海南數據港等同樣嘗試建設數據跨境流通高地的區域，通過舉辦數據跨境流通合規論壇等方式互通有無，互學互鑒，引領中國“國際數據港”建設。同時也要加強國際合作，與新加坡、美國等走在數據規則融通前列的國家和地區建立長期的交流機制，打造“數字絲路”。

4、推進人才隊伍建設。

試點區需要吸納更多政策分析和法規研究人才，準確領會政府意圖，緊跟改革步伐，強化政企協同。同時，可以與高校聯合培養融通國際政治、數字貿易和數據跨境流動等領域的復合型人才，為數據跨境試點提供堅強人才保障和智力支撐，為數字化時代更高水平的對外開放儲備力量。 

（作者李之端來自復旦大學，本文系《城市數字治理安全與發展的平衡：上海跨境數據流動治理》報告成果之一，報告主編：姚旭、江天驕，課題組成員包括：李之端、徐沁芃、吳思杰、高健） 

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