編者按：

1994年1月1日，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行。

依據《決定》，自1994年1月1日起，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。

30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關系，調動兩個積極性，合理調節地區之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎性作用，為加強和改善中央的宏觀調控和國家治理能力提供了極為重要的物質和財力保障。

與此同時，伴隨30年來中國經濟社會的高速發展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學院邀請專家學者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章?；仡櫡侄愔?0年來的得失、經驗，也期望可為新一輪財稅體制改革提供智識參考。

歲末年初，回首過往的30年，在財稅人看來，也許1994年1月1日是一個頗值得回味的日子。無論從哪個角度看，后來者或許都難以料到這個日子的重要性，但中國財稅改革事業進程的確又以雄辯的事實向人們證明，此前半個月才剛剛以“國發1993（85）號文”名義發布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》正式宣告，自1994年1月1日起，將在全國實行分稅制財政管理體制，由此徹底改變了30年來中國這樣一個泱泱大國的財稅體制。并且，在可以預見的將來，我們似乎也沒有充足的理由來否定它，一些學者甚至大聲呼吁，“還是要堅守分稅制”！

自1994年1月1日至2024年1月1日，是什么力量讓分稅制實行了30年之久而不斷引發討論？過往30年，對分稅制的種種看法，誤讀也好，頌揚也罷，都曾引發不少爭議。筆者愿從學術史與財稅史的視角，提供一些或許已被遺忘然而頗可玩味的細節，以豐富人們對這一改革的認識。

分稅制：要改什么？改了什么？

分稅制改革1993年底醞釀啟動，1994年初旋即推開，到今日已是整整第30個年頭。想要比較深入地了解分稅制實施30年之現狀，有必要重新回到出發點，看看分稅制改革的“初心”與“使命”。

其實，1993年底頒布的《決定》對此說得很明確，文字不長，不妨摘引如下，以供大家比較對照：

分稅制改革的原則和主要內容是：按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

在具體內容方面，《決定》則列出了四項：

（一）中央與地方事權和支出的劃分；

（二）中央與地方收入的劃分；

（三）中央財政對地方稅收返還數額的確定；

（四）原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理。

容易看出，前兩項是主要的，后兩項只是輔助性措施。以今天的眼光審視，第二項目標可說已經實現，而第一項內容中的“事權”，雖經過“財政事權”的演變，也還是留下了一定的空間和遺憾。

在分稅制實施10周年之際，已有學者觀察到，“分稅制的施行至今已超過10年，而這10年是中國經濟和社會以及政府間關系變化比較激烈的10年”，但是，分稅制并沒有有效地均衡地區間因經濟發展不平衡而帶來的區域差異。其中一個重要原因即在于，分稅制帶來的集權效應引起了地方政府行為的一系列變化。

在這種形勢之下，地方政府開始積極從預算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財力，“城市化”開始成為地方政府的新增長點。由此，分稅制集權化的改革帶來了一個意外后果，即形成了一種“二元財政”格局?！皬耐恋卣魇罩袨樽约壕奂斄Α?，或許這可算是通常被人們認為的“土地財政”的源頭，它至今仍深刻影響著中央與地方的財政關系格局。

在分稅制實施20周年之際，也有不少學者作出反思與總結。其時，我國的財政收入形勢已經發生了微妙的變化，開始進入下行通道，但體制的慣性仍未能使改革得以有效推進。

當時，筆者曾經寫過一段話，今天看來，似乎還可以重溫，也足以代表筆者當下的心聲：

“20年前，財稅改革是一個令人怦然心動的字眼。很多人不曾料到，它一舉改變了此前中國財政收支運行的困窘格局。迄今，改革所確立下的制度框架仍然發揮著不可估量的影響。20年后的今天，制度慣性卻使它幾乎變成了一個財稅‘利維坦’，既有的稅收分享格局在中央與地方之間未見明顯改善，局部性的減稅措施似乎也早已無法適應復雜多變的經濟社會發展形勢?；蛟S正是基于這樣的認識，人們對呼聲甚高的新一輪財稅改革寄予了厚望。一些專家甚至認為，十八大后正緊鑼密鼓謀劃啟動的新一輪經濟改革，財稅領域或將是突破口。這樣的看法當然有其諸多理由，不過，如果我們放寬歷史的視角，不難發現，財稅領域雖然被推至改革的風口浪尖，但如缺乏中央部門的強力支持，它很難獨擔重任。”（《中國稅務報》2013年6月19日第1版）

如今，又10年過去了，對現行分稅制的反思已再次走到了一個歷史的十字路口。

新一輪財稅體制：想走什么路？想拉什么車？

財稅體制改革想走什么路？早在其“出發”之時，其實已經很明確：“為了進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展”，所以我們選擇“從1994年1月1日起改革現行地方財政包干體制，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制”。

我們堅守的社會主義市場經濟體制并沒有變，但這是不是我們堅守分稅制的唯一理由？改革行進30年，也許可以再次發出這樣的追問。甚或，我們可以進一步追問，堅守分稅制這一方向，哪些可以不動？哪些非改不可？如需改，是局部微調還是大動干戈？在當前，如果層層追問，也許新一輪財稅改革的共識就有望逐步達成。

也是在大約10年前，筆者因工作關系，機緣巧合，曾有幸訪問財稅部門的老領導，談及財稅體制改革，談及“中央財政喜氣洋洋，地方財政哭爹喊娘”，老領導一語道破，“這是不了解財政轉移支付的片面言論”。但是，“現行的財稅體制，改革已實行了十多年，大家對制度有一些看法，發表一點意見，這不是很正常么？”放在整個制度框架下，重新審視30年來的財稅體制及其改革進程，經濟發展形勢已變，改革的目標取向可以有變，制度再造也完全可以凝聚新的共識。

關于未來改革的反思與啟示

自改革開放以來，體制改革之難與體制改革之重，已為眾人熟知。就財政轉移支付領域而言，為改善中央與地方財政關系而實施的轉移支付制度，有一點也使筆者困惑：轉移支付規模假如過于龐大，財政收入先上繳，再以轉移支付的形式撥付，同一種財政權力被治理主體借“收”“支”兩種行為行使了兩遍，有如“同一頭牛剝了兩次皮”，其效率損失，其制約作用，可以想見。假如能夠優化改進，進而革新體制，僅從提升效率的角度看，顯然也是值得關注的。

有一段時間，筆者觀魚，常常聯想到魚在水里自在游的情形。魚在水中“自由自在”的時候，人們并不會過多地關注水，更多人關注的是魚。當眾人聚焦于水的時候，那恐怕是魚和水都出了大問題。換水是一個大工程。正如倒洗澡水時，“不能把嬰兒倒掉”，同理，換水，恐怕也不能說：“必須等到一批魚都死了才痛下決心徹底將水置換掉”。那不是必要的代價，是借口。究竟要魚還是要水？抑或魚水可以得兼？發展經濟與革新體制，其道理或許與此類似。

熊彼特在其巨著《經濟分析史》中，曾將“經濟自由主義”定義為“取消對私營企業經濟的束縛，讓它自由自在”，對企業與政府、企業與市場的關系，此說可謂經典解釋。在中文語境中，人們通常以“自由自在”形容不受拘束和限制，十分安閑舒適。一般認為，“自由自在”典出宋代釋道原《景德傳燈錄》?！皢枺骸ｎ^未見四祖時如何’？師曰：‘自由自在’。曰：‘見后如何’？師曰：‘自由自在’?！边@一答問頗具禪宗神韻，足可供我們仔細回味政府與市場、政府與經濟之關系。

在《圍城》序言中，錢鍾書先生亦有一個甚為精妙的比喻。他說，魔術師手中的飛刀，“放手而未曾脫手”。我想，對財稅體制的改革，對經濟的治理，從治理主體的角度言，上述比喻也許就是最高之境界；從市場主體的角度言，如果“自由自在”是其最向往的目標，那么，魚與水的關系，也許更值得大家深思。

在總結分稅制改革30年、謀劃新一輪財稅體制改革之際，我們必須高度警惕這一點。

（作者范建鏋為中國社會科學院經濟研究所副研究員、公共經濟學研究室副主任）