爬樓機(jī)服務(wù)突然不免費(fèi)了，汪女士不得不自費(fèi)購(gòu)買服務(wù)，按照市場(chǎng)價(jià)一次130元，上下樓一個(gè)來(lái)回260元。

近日，上海這名殘疾人因無(wú)法享受免費(fèi)“爬樓機(jī)”服務(wù)引發(fā)關(guān)注。

據(jù)媒體報(bào)道，家住徐匯區(qū)的汪女士患有脊髓性肌萎縮癥，四肢幾乎無(wú)法動(dòng)彈，被認(rèn)定為肢體1級(jí)殘疾。以前她每月可申請(qǐng)一些免費(fèi)爬樓機(jī)使用券方便上下樓，但從2023年9月起服務(wù)突然取消，服務(wù)對(duì)象僅限60歲以上老年人，她被排除在范圍外。補(bǔ)助取消后，上下樓的花費(fèi)對(duì)月收入不過(guò)2000元的汪女士是一筆不小的開(kāi)支。汪女士不明白，為什么原來(lái)的免費(fèi)爬樓機(jī)服務(wù)現(xiàn)在不免費(fèi)了？

汪女士現(xiàn)象并非孤例。據(jù)報(bào)道，此前黃浦區(qū)也有百歲老人稱上下樓各需要100元，雙休日還要翻倍。這背后牽出一個(gè)問(wèn)題：對(duì)出行不便的“剛需人群”來(lái)說(shuō)，這筆錢只能自己承擔(dān)嗎？

事實(shí)上，上海的爬樓機(jī)服務(wù)大多是政府買單，但全市層面沒(méi)有統(tǒng)一政策，各區(qū)規(guī)定不盡相同。近日，澎湃新聞·上海大調(diào)研全面采訪了各區(qū)民政、殘聯(lián)等相關(guān)部門及服務(wù)商、專家學(xué)者，一方面詳細(xì)了解各區(qū)的實(shí)踐做法，另一方面試圖弄清楚，這項(xiàng)惠民服務(wù)究竟面臨何種困境，是否有解決之道。

白浪 設(shè)計(jì)

探索爬樓機(jī)服務(wù)10年

所謂“爬樓機(jī)”，即爬樓梯輪椅車，是一種無(wú)障礙升降機(jī)，在無(wú)電梯的老舊小區(qū)，可解決老年人、殘障人士等剛需群體的上下樓服務(wù)。早在十年前，上海市就制定了電動(dòng)載人爬樓機(jī)試點(diǎn)工作方案，走在全國(guó)前列。

上海市民政局介紹，2013年，上海市殘聯(lián)根據(jù)科技部、財(cái)政部科技惠民計(jì)劃項(xiàng)目，在楊浦、普陀、嘉定等區(qū)開(kāi)展電動(dòng)載人爬樓機(jī)租賃試點(diǎn)服務(wù)，解決因居住條件和經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人上下樓問(wèn)題，改善其生活質(zhì)量。

后來(lái)上海各區(qū)探索實(shí)踐，服務(wù)推廣到解決老舊小區(qū)老人上下樓。

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2017年7月，澎湃新聞?dòng)浾咴陟o安區(qū)采訪，當(dāng)時(shí)“爬樓機(jī)”服務(wù)進(jìn)入彭浦新村街道和臨汾路街道，為無(wú)電梯老公房里的老年人服務(wù)。“老年人或殘疾人像坐輪椅一樣乘坐在爬樓機(jī)上，在專業(yè)人員的操作下，一分鐘左右即可非常平穩(wěn)地上下一個(gè)樓層。”靜安區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)時(shí)說(shuō)，該服務(wù)在全區(qū)開(kāi)始推廣。

在試點(diǎn)探索中，上海各區(qū)在調(diào)研掌握轄區(qū)群體的需求后，通常都采取托底保障的模式，由政府購(gòu)買服務(wù)，讓符合條件的剛需群體以支付2元等少量費(fèi)用或直接申領(lǐng)免費(fèi)券的方式使用爬樓機(jī)服務(wù)，感受實(shí)打?qū)嵉谋憷?/p>

服務(wù)效果受到普遍認(rèn)可。今年72歲的崔老伯家住徐匯區(qū)，三年半前他突發(fā)中風(fēng)半身癱瘓，很少下樓。后來(lái)了解到徐匯有爬樓機(jī)服務(wù)，年滿60周歲的老人每次使用費(fèi)是2元，便試著聯(lián)系了這項(xiàng)業(yè)務(wù)。從此，崔老伯每周有三天時(shí)間下樓遛彎、就醫(yī)。“年紀(jì)大了，摔傷、生病的幾率多，希望這項(xiàng)服務(wù)能多多普及。”崔老伯說(shuō)。

這樣的受惠人群很多，徐匯區(qū)2023年已服務(wù)13700人次，閔行區(qū)截至11月底已服務(wù)8812人次。 其他多區(qū)的服務(wù)，也大多在數(shù)千人次不等。

除了托底保障，其他人群也可以按照市場(chǎng)價(jià)使用爬樓機(jī)服務(wù)。目前，市面上服務(wù)價(jià)格通常為每次100元-150元，上下樓一個(gè)來(lái)回就是200元-300元。

十年來(lái)，上海各區(qū)通過(guò)這項(xiàng)服務(wù)模式，提升了老舊小區(qū)“懸空老人”、殘疾人的生活質(zhì)量。同時(shí)，增加爬樓機(jī)服務(wù)的呼聲也一直存在。

2023年上海兩會(huì)上，市政協(xié)收到關(guān)于精準(zhǔn)提供補(bǔ)貼制度，便利“懸空老人”出行的提案。2023年11月，上海市民政局在答復(fù)該提案時(shí)表示，市民政局、市殘聯(lián)等部門支持采取多種途徑、互為補(bǔ)充解決老年人上下樓問(wèn)題，各區(qū)結(jié)合各自實(shí)際情況，探索爬樓機(jī)的服務(wù)模式。

上海市民政局舉例稱，嘉定區(qū)已將試點(diǎn)擴(kuò)大到全區(qū)12個(gè)街鎮(zhèn)，適當(dāng)降低了準(zhǔn)入門檻，以滿足“懸空老人”的生活需求。徐匯區(qū)民政局與第三方服務(wù)商簽約，設(shè)置多個(gè)服務(wù)點(diǎn)，快速響應(yīng)提供方便，年服務(wù)老年人萬(wàn)余人次。

上海市民政局還表示，會(huì)同市衛(wèi)健委、市交通委等部門正在大力推進(jìn)為老服務(wù)“一鍵通”項(xiàng)目，平臺(tái)服務(wù)對(duì)象已涵蓋30萬(wàn)名老年人，爬樓機(jī)服務(wù)也被納入“一鍵通”當(dāng)中。

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部分剛需群體為何被“遺漏”了？

從實(shí)際運(yùn)行看，上海絕大部分區(qū)都有爬樓機(jī)保障服務(wù)。但各區(qū)“服務(wù)門檻”不同，剛需群體沒(méi)有被覆蓋到的情況，不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端。

在媒體報(bào)道中，前述家住徐匯區(qū)的汪女士身患?xì)埣玻蚰挲g不滿60歲難以申請(qǐng)到足夠的免費(fèi)券。對(duì)此，徐匯區(qū)殘聯(lián)相關(guān)負(fù)責(zé)人宋耀輝告訴上海大調(diào)研·澎湃新聞?dòng)浾撸?013年以來(lái)徐匯區(qū)殘聯(lián)的爬樓機(jī)服務(wù)沒(méi)停過(guò)，如今老舊小區(qū)對(duì)爬樓機(jī)的需求在動(dòng)態(tài)變化，但出現(xiàn)汪女士的情況，和排摸不夠精細(xì)、服務(wù)不夠充分有關(guān)。“這給我們敲了一個(gè)警鐘，一定要更精細(xì)地排摸有需求的居民。”

另一群體也面臨相似的困局。據(jù)媒體報(bào)道，一年多前，家住黃浦區(qū)的一名103歲阿婆要去醫(yī)院吊水，按慣例聯(lián)系了一直對(duì)接的爬樓機(jī)公司，卻發(fā)現(xiàn)補(bǔ)助取消了，以前一次只要4元，現(xiàn)在變成上下樓各100元，雙休日再翻倍。

究其原因，黃浦區(qū)托底保障歸屬殘聯(lián)體系，沒(méi)有針對(duì)老人使用爬樓機(jī)的補(bǔ)助。對(duì)此，記者了解到，黃浦區(qū)民政局于2023年3月試點(diǎn)推出爬樓機(jī)服務(wù)，主要滿足腿腳不便的老人出行需要，每次使用支付2元，與殘聯(lián)服務(wù)互為補(bǔ)充。

梳理上海16個(gè)區(qū)情況，目前，爬樓機(jī)服務(wù)保障情況大致可分三類：第一類可基本覆蓋殘疾人和老年人，第二類主要面向殘疾人，第三類則無(wú)相關(guān)服務(wù)，比如部分遠(yuǎn)郊地區(qū)。

記者還發(fā)現(xiàn)，各區(qū)爬樓機(jī)服務(wù)的牽頭單位并不一樣，服務(wù)對(duì)象也不一致，價(jià)格上也有細(xì)微差別。

該圖表由鞠文韜整理，張澤紅制圖。

各區(qū)運(yùn)行機(jī)制也會(huì)發(fā)生變動(dòng)。比如徐匯區(qū)，2013年起由區(qū)民政局聯(lián)合區(qū)殘聯(lián)共同提供爬樓機(jī)服務(wù)。2022年，徐匯區(qū)爬樓機(jī)服務(wù)項(xiàng)目作了調(diào)整，現(xiàn)在區(qū)民政局對(duì)60歲以上老年人（包括殘疾人）提供服務(wù)，區(qū)殘聯(lián)繼續(xù)為60歲以下殘疾人提供服務(wù)，也就是說(shuō)雙方“分家”了。

黃浦區(qū)的政策也隨需求變化而調(diào)整：去年有不少老人對(duì)爬樓機(jī)優(yōu)惠補(bǔ)貼提出需求，黃浦民政找到企業(yè)溝通，自2023年3月1日起，對(duì)老年人開(kāi)放了爬樓機(jī)保障服務(wù)。

基于各種現(xiàn)實(shí)條件，每個(gè)區(qū)牽頭部門、覆蓋對(duì)象有差異，而一旦“供需”之間配對(duì)錯(cuò)位，服務(wù)的困局就出現(xiàn)了。

一名接近殘聯(lián)的人士解釋，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，殘保金主要用于支持殘疾人就業(yè)和保障殘疾人生活。由殘聯(lián)購(gòu)買爬樓機(jī)服務(wù)，一定能覆蓋到殘疾人，但倘若沒(méi)有民政部門參與，老年人的服務(wù)就難以滿足。反之，如果單獨(dú)由民政部門牽頭，60歲以下殘疾人則容易被遺漏在外。

審計(jì)監(jiān)督的加強(qiáng)進(jìn)一步限定了補(bǔ)貼人群。承接上海浦東、楊浦、虹口、徐匯、黃浦、長(zhǎng)寧、普陀、閔行8個(gè)區(qū)爬樓機(jī)預(yù)約服務(wù)的上海展大實(shí)業(yè)有限公司負(fù)責(zé)人黃國(guó)光解釋，以前有些區(qū)雖是殘聯(lián)牽頭，但補(bǔ)貼力度大，老年人也在服務(wù)范圍內(nèi)。

但近年來(lái)情況發(fā)生了一些變化。黃國(guó)光稱，隨著各區(qū)審核更加嚴(yán)格，部分區(qū)提供的服務(wù)一度引發(fā)質(zhì)疑，比如殘保金的使用是否規(guī)范，殘疾人使用的占比需要進(jìn)行考核等，慢慢地老年人就不享受爬樓機(jī)補(bǔ)助了。 

“各區(qū)都有考核，包括資金使用規(guī)范、服務(wù)覆蓋人群等等，很細(xì)致。如果財(cái)政方面沒(méi)有溝通好，可能難以覆蓋全部需求人群。”黃國(guó)光說(shuō)。

爬樓機(jī)背后的核心問(wèn)題

從深層邏輯看，爬樓機(jī)服務(wù)背后的核心問(wèn)題，是社區(qū)適老化改造和無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)。

在上海，爬樓機(jī)僅僅是眾多民生保障中具體的一項(xiàng)服務(wù)。近年來(lái)，上海通過(guò)出臺(tái)加裝電梯、養(yǎng)老服務(wù)、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)等政策，對(duì)老舊社區(qū)實(shí)施多元改造工程，解決了很大部分剛需群體上下樓需求。 

比如加裝電梯工程，量大面廣。2011年上海啟動(dòng)老舊小區(qū)加裝電梯工作，2020年納入“民心工程”，截至2022年底，已累計(jì)完工并投入運(yùn)行4397臺(tái)加裝電梯。2023年，上海提出計(jì)劃加梯3000臺(tái)。這項(xiàng)工作，讓大量“懸空”人群的生活得到改善，不再需要爬樓機(jī)。

在這次采訪中，普陀等多區(qū)都提到，加裝電梯解決了大量剛需群體上下樓需求。同時(shí)，還存在一種情況，爬樓機(jī)服務(wù)會(huì)疊加在其他民生保障之中。“每個(gè)街道因地制宜，有的通過(guò)養(yǎng)老顧問(wèn)服務(wù)等機(jī)制，鏈接爬樓機(jī)市場(chǎng)化服務(wù)，有的將爬樓機(jī)作為老年人日間照護(hù)拓展服務(wù)，向有需求的老人家庭輻射。”長(zhǎng)寧區(qū)民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

操作人員正在服務(wù)   上海展大實(shí)業(yè)有限公司 供圖

當(dāng)然，現(xiàn)在對(duì)爬樓機(jī)的需求還很多。根據(jù)上海市康復(fù)器具協(xié)會(huì)發(fā)布的《2022版上海市康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)藍(lán)皮書》，2021年度服務(wù)商提供的輔具租賃量達(dá)到82617件，約96.8%的租賃產(chǎn)品為爬樓機(jī)。“有些老樓由于條件不具備等原因可能加不了電梯，同時(shí)加梯廣泛覆蓋還需要一定的時(shí)間，所以在一定時(shí)期內(nèi)使用爬樓機(jī)來(lái)協(xié)助上下樓還會(huì)有一定的需求。”黃國(guó)光說(shuō)。

針對(duì)行動(dòng)不便人群，上海市級(jí)層面持續(xù)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，讓老年人、殘疾人等群體享受多樣化服務(wù)。

2022年，上海市財(cái)政局配合市殘聯(lián)共同制定了《上海市殘疾人輔助器具適配管理辦法》，對(duì)常規(guī)和特定共9類輔具的適用人群、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、適配流程、結(jié)算方式等作出規(guī)定，進(jìn)一步提升全市輔具產(chǎn)品供給質(zhì)量和服務(wù)專業(yè)化水平。

2023年4月，上海市民政局等11個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《上海市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2023年版）》，明確了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類、居家養(yǎng)老服務(wù)類、照護(hù)服務(wù)支付保障類等八類24個(gè)基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。上海市民政局透露，在研究把“爬樓機(jī)”納入特困老人基本養(yǎng)老服務(wù)清單的可行性。

運(yùn)行成本高、部門溝通不暢，如何破局？

上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授章曉懿長(zhǎng)期從事老年照護(hù)、社會(huì)保障研究。在她看來(lái)，爬樓機(jī)服務(wù)遺漏“剛需”群體的背后，有兩個(gè)問(wèn)題不能回避。

其一是要把成本因素考慮在內(nèi)。“因?yàn)榕罉菣C(jī)的成本并不低，不光是機(jī)器，也需要人力，對(duì)龐大的人群免費(fèi)服務(wù)其實(shí)是很難做到的。”章曉懿說(shuō)，各區(qū)根據(jù)自身的排摸調(diào)查向最需要的人群服務(wù)，這一點(diǎn)能夠理解。

中心城區(qū)和郊區(qū)之間存在差異，章曉懿認(rèn)為符合因地制宜原則。“這不是一個(gè)全民福利的項(xiàng)目，城鄉(xiāng)有別，郊區(qū)農(nóng)村老人多，對(duì)于爬樓機(jī)的需求并不突出，應(yīng)當(dāng)把有限的資源放在它最需要的方面，解決主要矛盾。”

黃國(guó)光進(jìn)一步解釋運(yùn)行成本的構(gòu)成，“包括進(jìn)口的爬樓機(jī)及運(yùn)輸車輛等設(shè)備成本、專業(yè)培訓(xùn)的操作人員及客服和管理支持等人員成本、高效預(yù)約派單和統(tǒng)計(jì)的信息平臺(tái)費(fèi)用、遍布中心城區(qū)的服務(wù)站點(diǎn)和充電費(fèi)用以及保證各個(gè)環(huán)節(jié)安全的保險(xiǎn)費(fèi)用等等。設(shè)備及人員和保險(xiǎn)等每一個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)服務(wù)的安全和持續(xù)都至關(guān)重要，并非只是外人看起來(lái)隨便一個(gè)人帶臺(tái)機(jī)器上門那么簡(jiǎn)單。”黃國(guó)光說(shuō)，操作人員有時(shí)候一天要服務(wù)十幾戶人家，機(jī)器容易磨損，甚至人員招募也很難。

 殘疾人士正在使用爬樓機(jī)下樓   寶山區(qū)供圖

章曉懿提出的第二個(gè)問(wèn)題，與條塊分割、部門之間溝通協(xié)調(diào)不暢有關(guān)。通常老年人由民政部門負(fù)責(zé)，殘疾人由殘聯(lián)負(fù)責(zé)，雙方之間如果沒(méi)有銜接好便容易出問(wèn)題。

“不需要把老人和殘疾人分得太清，為有需要的人服務(wù)。”章曉懿說(shuō)，對(duì)老人來(lái)說(shuō)這項(xiàng)服務(wù)根本上是解決行動(dòng)不便，并不是60歲以上的老人都符合條件，而是出現(xiàn)行動(dòng)受限的失能老人，從這個(gè)意義上講，失能老人和殘疾人本質(zhì)上是一樣的。 

章曉懿說(shuō)，上海因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)優(yōu)越，保障服務(wù)走在全國(guó)前面。“我們實(shí)地調(diào)研過(guò)部分區(qū)，現(xiàn)在上海越來(lái)越多的失能老人會(huì)申請(qǐng)殘疾證，從這個(gè)意義上講，殘聯(lián)保障老年人的福利覆蓋面也在不斷增加。” 

上海市人大代表金晶對(duì)這個(gè)問(wèn)題思考得很徹底，她認(rèn)為討論爬樓機(jī)服務(wù)要基于一個(gè)事實(shí)，就是無(wú)障礙設(shè)施的需求是面向全人群的。

“不僅包括殘疾人、老年人，還有孕婦、病人等等，任何人都有可能需要。”金晶說(shuō)，“政府部門應(yīng)當(dāng)從全人群的視角出發(fā)，考慮無(wú)障礙設(shè)施服務(wù)的具體對(duì)象。”她說(shuō)，僅考慮殘疾人、老年人群體并不周全，而遺漏這一群體，更不應(yīng)當(dāng)。

為此，金晶建議最好由一個(gè)部門牽頭統(tǒng)籌負(fù)責(zé)爬樓機(jī)服務(wù)，打破“九龍治水”的局面。“我個(gè)人建議由民政部門牽頭，民政服務(wù)的人群更廣，殘疾人只是全人群中的一類人群，民政部門牽頭做托底保障，可以將老年人、殘疾人等全人群都納入保障范圍。”

同時(shí)從實(shí)際出發(fā)，政府能提供的免費(fèi)服務(wù)是有限的，應(yīng)當(dāng)用在最需要的人群身上。金晶建議對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行全面精細(xì)的評(píng)估、評(píng)級(jí)，“評(píng)估服務(wù)對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)情況、殘疾程度、老齡化程度、爬樓機(jī)的需求等等，形成一個(gè)具體的幫扶標(biāo)準(zhǔn)。比如有的殘疾人每周還要做透析，經(jīng)濟(jì)狀況也不好，幫扶頻次就應(yīng)有所增加。”

黃國(guó)光感慨，“上海各個(gè)區(qū)，不管是民政還是殘聯(lián)，大家還是愿意去做這個(gè)事”。至于能做到什么程度，財(cái)政預(yù)算有多大、合作機(jī)制如何完善，還有精細(xì)和優(yōu)化的空間。

在政府保障之外，多位專家均鼓勵(lì)更多社會(huì)資金、公益基金會(huì)參與無(wú)障礙設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，作為政府托底保障的補(bǔ)充，更好滿足全社會(huì)的無(wú)障礙需求。