江西吉安井岡山市葛田鄉(xiāng)的古田村 IC photo 資料圖

據(jù)江西省政府網(wǎng)站12月19日消息，江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳近期答復(fù)省政協(xié)十三屆一次會(huì)議周忠平委員《關(guān)于統(tǒng)一農(nóng)村宅基地管理“一戶一宅”中“戶”概念的建議》稱，江西省嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，但在政策執(zhí)行過程中，各地也遭遇了“戶”的概念不明確、“戶”的認(rèn)定無標(biāo)準(zhǔn)、分戶條件不統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)困境，其中較為突出的，就是片面以公安部門戶籍登記為準(zhǔn)來確定“戶”，以至于個(gè)別地方農(nóng)民群眾的合法用地權(quán)益得不到有效保障。

江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳是經(jīng)與省公安廳、省自然資源廳等單位會(huì)商后作出答復(fù)的。

江西省公安廳今年4月在會(huì)辦意見中也指出，在農(nóng)村分戶實(shí)際操作中，由于宅基地管理中的“戶”認(rèn)定為戶籍管理中的“戶”，造成周忠平委員在提案中指出的一些符合分宅基地條件的人員卻不能分到宅基地，而一些不符合分宅基地條件的人員卻分到了宅基地，同時(shí)也影響了公安機(jī)關(guān)戶籍管理中正常的分戶工作。

江西省自然資源廳今年5月在會(huì)辦意見中則表示，原省國(guó)土資源廳作了大量調(diào)研，發(fā)現(xiàn)審批宅基地需要先在公安部門立戶，依據(jù)公安部門戶籍信息審批宅基地，而公安部門又規(guī)定在農(nóng)村有房子才能新立戶。這就造成了是先有“戶”還是先有房，即先有雞還是先有蛋的邏輯悖論。為解決這一現(xiàn)實(shí)問題，經(jīng)江西省政府同意印發(fā)了《江西省國(guó)土資源廳關(guān)于農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記的指導(dǎo)意見》（贛國(guó)土資發(fā)〔2018〕7號(hào)），其中第一段就寫明了“經(jīng)省政府同意”。該文中專門對(duì)“戶”的認(rèn)定予以明確：“戶的認(rèn)定原則上以公安部門戶籍登記為準(zhǔn)，戶主可作為權(quán)利人代表，家庭另有約定的從其約定。年滿18周歲并已達(dá)到分家單獨(dú)居住生活條件的，村委會(huì)出具證明材料并公告無異議的，可按一戶確權(quán)登記。”即：有戶籍的以戶籍為準(zhǔn)，戶籍內(nèi)滿足分戶條件但未辦理分戶，無新戶籍的，也可按上述規(guī)定視為新戶，補(bǔ)辦宅基地審批手續(xù)并確權(quán)登記。

關(guān)于戶的具體標(biāo)準(zhǔn)，江西省自然資源廳表示，贛國(guó)土資發(fā)〔2018〕7號(hào)文只規(guī)定年滿18周歲，經(jīng)組、村同意并公告無異議即可，沒明確更為具體的標(biāo)準(zhǔn)。主要考慮是：戶的具體標(biāo)準(zhǔn)，各地都形成了既有做法，很難從政策法規(guī)層面作出統(tǒng)一規(guī)定。比如：有的地方人多地少，村組就規(guī)定父母必須跟一個(gè)兒子在一起作為一個(gè)戶，而有的地方土地相對(duì)寬松，村組就規(guī)定父母可以不跟兒子一起作為一個(gè)戶。從宅基地管理來說，農(nóng)民集體是宅基地的所有權(quán)人，村民取得宅基地，體現(xiàn)的是農(nóng)民集體分配給本集體成員的“福利”。因此，在依法作出原則性規(guī)定后，具體的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)由村民自治實(shí)現(xiàn)更為合適，否則，各地情況不同、已有鄉(xiāng)規(guī)民約存在差異，眾口難調(diào)，既很難作出統(tǒng)一規(guī)定，又容易產(chǎn)生司法或行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民集體行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。

2022年，江西省公安廳出臺(tái)《江西省戶口居民身份證管理工作規(guī)定》（贛公字〔2022〕18號(hào)），從戶籍管理的角度對(duì)戶的概念及分戶條件作了明確規(guī)定。其中，第十五條規(guī)定：“戶口登記以戶為單位，分為家庭戶和集體戶。共同居住生活的近親屬，登記為家庭戶。”第十九條規(guī)定：“家庭戶戶內(nèi)成員因婚姻狀況變化、房屋所有權(quán)或者使用權(quán)已分割等需要分戶的，戶內(nèi)房屋權(quán)利人可以憑分家析產(chǎn)協(xié)議或人民法院裁決書等涉及房屋處分內(nèi)容的材料，以及房屋權(quán)屬登記證明、書面申請(qǐng)、居民戶口簿，向房屋所在地公安派出所申報(bào)分戶登記。”

江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳答復(fù)稱，自1997年6月20日對(duì)《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》修正以來，江西省嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，村民建房行為日益規(guī)范，現(xiàn)有農(nóng)村住房“一戶一宅”比例已超過90%，有力保障了農(nóng)民的合法居住權(quán)益。但在政策執(zhí)行過程中，各地也遭遇了“戶”的概念不明確、“戶”的認(rèn)定無標(biāo)準(zhǔn)、分戶條件不統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)困境，其中較為突出的，就是片面以公安部門戶籍登記為準(zhǔn)來確定“戶”，以至于個(gè)別地方農(nóng)民群眾的合法用地權(quán)益得不到有效保障。

江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳表示，追根溯源，上述問題的產(chǎn)生是農(nóng)村宅基地權(quán)屬不清晰，尤其是資格權(quán)保障機(jī)制不完善、不健全導(dǎo)致的。針對(duì)這一問題，2020年中央一號(hào)文件明確提出，要“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。對(duì)照中央要求，江西省從2022年開始，啟動(dòng)了全省農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和規(guī)范管理三年行動(dòng)，并將農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定和實(shí)現(xiàn)作為重要內(nèi)容進(jìn)行探索，明確要求相關(guān)改革縣（市、區(qū)）“在做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作的基礎(chǔ)上，積極開展農(nóng)村宅基地資格權(quán)人認(rèn)定和登記工作，著力解決農(nóng)戶宅基地資格權(quán)認(rèn)定無標(biāo)準(zhǔn)問題”。

答復(fù)稱，考慮到全省各地不同地域間資源稟賦、風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等方面的差異，因此，我們?cè)谥笇?dǎo)各地實(shí)踐探索時(shí)，要求“戶”的認(rèn)定以公安部門戶籍登記為基礎(chǔ)，以依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的家庭承包戶為基本單位和主要依據(jù)，結(jié)合年齡因素、婚姻關(guān)系、人地矛盾和風(fēng)俗習(xí)慣等多方面情況綜合確定。基層實(shí)踐證明，資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的制定層級(jí)越低，就越符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，農(nóng)民認(rèn)可程度也就越高、操作性也越強(qiáng)。

目前，江西省多個(gè)縣（市、區(qū)）已經(jīng)在該領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索，取得了一定成效，4個(gè)國(guó)家試點(diǎn)縣（余江、永豐、大余、湖口）已基本完成轄區(qū)內(nèi)宅基地資格權(quán)認(rèn)定工作。其中，永豐縣探索出了農(nóng)戶宅基地資格權(quán)認(rèn)定流程“八步法”，創(chuàng)新提出取得登記固化、保留發(fā)證固化、退出程序固化“三個(gè)固化模式”，形成了一整套農(nóng)戶宅基地資格權(quán)取得、保留及退出機(jī)制，為江西省進(jìn)一步建立健全宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制作出了有益探索。

下一步，江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳將繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和規(guī)范管理三年行動(dòng)，積極引導(dǎo)基層深化探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制，全面總結(jié)各地探索經(jīng)驗(yàn)。時(shí)機(jī)成熟后，再從省級(jí)層面對(duì)“戶”的認(rèn)定進(jìn)行規(guī)定。

【我國(guó)“一戶一宅”政策的歷史沿革】

我國(guó)農(nóng)村宅基地政策制度，經(jīng)歷了相對(duì)漫長(zhǎng)的演變過程。新中國(guó)成立初期實(shí)行“耕者有其田”的土地私有制度，經(jīng)過社會(huì)主義改造以及合作化、人民公社運(yùn)動(dòng)后，農(nóng)村土地逐步成為集體所有。

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“農(nóng)村的耕地、宅基地、自留地等屬于集體所有”。

1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)宅基地面積進(jìn)行了限定，但沒有限定宅基地申請(qǐng)主體。當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民在符合相關(guān)條件下，也可以申請(qǐng)到宅基地。

1997年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)），第一次以中央文件形式提出“一戶一宅”的要求。從法律層面來說，直到 1998 年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，才首次規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，即“一戶一宅”。

新時(shí)代以來，黨中央聚焦現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法規(guī)制度存在的突出問題，要求穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，相繼修訂出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和政策文件，極大地規(guī)范了農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)、取得和使用行為，明確提出保障“一戶一宅、戶有所居”。