【編者按】

對于大多數中國人來說，居民社區既是核心生活空間，又是核心資產的承載地。隨著經濟社會快速發展，人們對生活水平的要求越來越高，對于個人資產管理水平的要求也越來越高。因而一個更好的社區必然成為人們的核心訴求。

近年來，基層治理受到了中國各級政府高度關注，中國共產黨第十九次全國代表大會報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”。上海市歷屆政府高度重視基層治理，曾經將基層治理作為“一號課題”，而上海市委書記李強履新上海之后，第一次調研就是去黃浦區五里橋街道調研基層工作。

基層治理水平的高低，決定著一個社區生活質量的高低，也是人民群眾感受獲得感、幸福感、安全感的重要來源。

但是，如何在基層政府的管理之下建設好社區，做好基層治理，是個很有難度的專業問題。因為很多基層治理的流程和規則，社區居民們很少有機會系統地去學習和了解參與基層治理所需要的相關法律法規、公共事務討論的規則、社區議事細則和流程等內容。

正因為缺少這樣的學習，社會居民與基層政府會發生新矛盾、產生新問題。如何才能完善這些重要內容的學習呢？

基層治理中的商品房小區業主治理的最核心的工作就是業主大會的成立和業主委員會的選舉，《中華人民共和國物權法》也要求政府在業主組織的建立過程中要給予協助和指導。

實踐是最好的學習，對于基層治理規則的學習，如果從業主組織籌備階段開始，就得到專業的指導和培訓，那可能是效果最佳的學習方式。如果將這一過程詳細記錄下來，也可以為所有需要了解這些規則的物業所有者提供一個可資學習的樣本。

為此，澎湃新聞邀請復旦大學國際關系與公共事務學院副教授熊易寒，人民出版社出版的《業主自治手冊》作者舒可心，對近期即將舉行的浦東新區的居民小區“綠波苑”的業主委員會的選舉，進行點評和指導。這次選舉過程和專家指導意見，將被澎湃新聞記錄并刊出。為籌備本次報道，澎湃新聞記者與被采訪基層政府和小區居委會進行了長期富有建設性的溝通和協調。

位于浦東新區唐鎮的居民小區綠波城，竣工于2006年，建筑面積175000平方米，住戶1616戶，還有267套人才公寓房，總共1883個單元。這是個大型動遷基地，這里的居民構成多樣化，有大量的動遷戶，也有很多購入二手房入住的新上海人。而動遷戶也有多種來源，部分是周邊區域開發時的動遷戶，部分是世博會建設產生的動遷戶，而近來又加入了部門來自楊浦等地的動遷戶。居民來源復雜，自然訴求多樣化，社區工作難度大。

近幾年來，社區圍繞一些議題產生較大分歧。譬如為解決小區車位。業主委員會在未召開業主大會會議，也未做充分溝通的情況下，辟出空地修建停車場，為此毀掉小區近1000平方米的綠植，其中有大量接近或超過10年樹齡的大樹。此舉既沒有業主大會討論，也涉嫌私自砍伐樹木，違反《中華人民共和國森林法》，遭到了業主們的強烈反彈。迫于壓力，社區居委和業主委員會向業主道歉，補種樹木，恢復部分被破壞綠植。但此后，又在未召開業主大會的情況下，對停放于公共區域的車位收費。因為小區內的公共區域較多，基本可以滿足業主們的停車需求，由此進一步激化了業委會與業主的矛盾。在此期間，業主嘗試發起業主大會罷免業主委員會，未得成功。

由于對上屆業主委員會的不滿，業主委員會的重組受到了業主們的高度關注。業主們一直醞釀籌備新業主委員會的選舉，對小區居民委員會每一項業主委員會選舉的舉措都高度關注。

2018年9月30日，國慶節放假的前一天，一份名為《關于召開綠波城業委會換屆改選前期籌備工作的通知》的公告，被張貼在小區最偏僻的一個出口的公告欄里，起草人為綠波苑居民委員會，該文件聲稱綠波城上屆業主委員任期已于2018年7月到期，“茲定于2018年10月10日周三上午10:00在陽光綠波居民之家，召開業主見面會，討論業委會改選的各項工作事宜。”

國慶節后，2018年10月10日，一份由唐鎮人民政府，浦東新區建設和交通委員會聯署的公告通知，據相關法規，綠波苑業主委員會改選小組由業主代表，鄉、鎮人民政府或者街道辦事處代表，房管辦事處代表、物業所在居民委員會代表組成，其中業主代表4人，據綠波苑居委書記解釋，人才公寓將自動獲得業主代表中的一票。其余3票經推薦產生。凡有損壞房屋承重結構，違法搭建，擅自改變物業使用性質，欠交物業服務費和維修資金、違規出租房屋等情形且未改正的業主，不得擔任改選小組成員。

2018年10月17日，由唐鎮街道綠波苑居民委員會張貼公告通知，《綠波城小區業主大會換屆改選小組業主代表產生方式的公告》業主籌備組中業主代表產生方式公告如下：

業主大會籌備組中業主代表按照下列第1種方式產生：

1.居民委員會直接聽取業主意見，經匯總后確定；

2.居民委員會向業主發放推薦表，根據業主推薦確定業主代表名單；

3.居民委員會書面公告業主到指定地點領取推薦表推薦，根據業主的推薦確定業主代表名單；

4.其他方式。

同時，居委會還發出了“產生換屆改選小組業主代表聽取業主意見的通知”，將居委聽取業主推選代表意見的會議定于10月25日上午10點，當天為星期四

以上幾份文件，除唐鎮人民政府，浦東新區建設和交通委員會聯署的公告的那一份之外，其他幾份文件都是9月30日的業主見面會的產物和衍生，但是由于9月30日的通知只在小區的一個偏門張貼了一張，加之時間特殊，很少有業主知道有這個會議，絕大多數業主錯過了這個會議，業主對居委會提出召集會議的方式提出質疑，尤其重要的是，業主對改選小組業主代表的產生方式和會議時間提出疑問：代表產生的方式表述模糊，無操作性；開會時間為工作日，業主參會不方便。

對此，綠波苑居委會書記解釋稱，方式1 的具體操作是，業主提名剩余3個名額的籌備小組人選，若這些人選符合交清物業費、沒有拆承重墻等硬性要求，再綜合考量業主是否熱心公益、積極參加社區活動等因素，最后由居委確定最終人選。

此外，綠波苑居委書記表示如果10月25日的會議有業主不方便參會，將于10月28日上午10點補開一場。

業主對這個人選的產生方式提出強烈質疑，該方式操作性差，無法量化操作，主觀性太強，建議改用2或3。居委以2、3兩種方式成功率太低拒絕。業主又提出建議，若采用方式1，先由業主提名一份業主候選名單，然后再由居委從該名單中綜合考量合適人選，又遭居委拒絕。理由為該方式為房辦等指導機構建議，會議已經決定，有其嚴肅性，不能改變。

對于以上階段的選舉活動，現請兩位專家提出指導和點評。

舒可心點評：

業主組織的成立，有一份重要的文件叫《業主大會議事規則》（編者注：上海市住房和建設城鄉管理委員會于2015年07月22日以《關于印發《業主大會議事規則》等四個示范文本的通知》的方式，出臺了上海市業主委員會選舉的操作細則《業主大會議事規則》）。它規定業主委員會換屆工作的具體操作規程。所以，基層政府在指導業主組織建立的最初，就應該把這個東西拿出來。

上海市政府在《業主大會議事規則》的示范文本里，有業主委員會委員換屆的相關規定。這個示范文本不是政府的規定文本，是讓業主拿去討論補充，最后經過業主大會表決以后成為這個業主大會的章程，成為小區的業主組織的章程。這個章程具有非常高的水平，是經過非常專業的專家討論后制定出來的，有很強的指導性，它是政府幫助社區居民制定的自主治理的規則體系，不管是罷免還是換屆，《業主大會議事規則》規定了詳細行動細則。不過很多小區會故意把關鍵內容刪掉。

所以，我建議小區業委會選舉，大家先去看《業主大會議事規則》。按照《業主大會議事規則》的規定來舉行換屆，這才叫法治。

《業主大會議事規則》規定業主委員會組織換屆選舉工作，應該在上屆業委會任期到期之前，提前半年或者至少提前三個月就要組織小區業主委員會委員換屆工作，《業主大會議事規則》規定選出業主委員會委員作為候任委員，等著換屆那一天完成交接班。這是我國類似的重要組織，乃至全世界類似組織的內部理事機構的調換，都是這種模式。

我特別要提醒基層政府的是，如果基層政府提供給業主們的業主大會議事規則示范文本有疏漏，沒寫清楚這事兒該怎么辦，就會導致混亂，會發生業主組織規則危機。上文中介紹的這個小區的居委，沒有按照上海市出臺的《業主大會議事規則》作為換屆工作的指導原則行事。他們給出的這份業主大會議事規則質量太差，根本沒法執行，會導致小區業主大會業主委會換屆選舉無法進行。這時候應該及時參考上級政府制定的議事規則來修改小區的議事規則的示范文本。居民委員會應該在所有的熱心業主的廣泛參與下，對這個業主大會議事規則進行修訂。

《業主大會議事規則》要經過一半的業主投票確認，才具有約束力。根據這個議事規則，社區居委只是在業主委員會選舉過程中出現特殊的情況時才需要介入進來，指導和協助業主選舉工作，注意這里是協助而不是越俎代庖。以上這個案例中，居委是來立規矩的，是以業主委員會換屆組織者的身份參與此次換屆，而業主只有投票的權利，不是制度的制定者，這是身份歧視，所以這個小區的業主委員會選舉實質上就陷入規則危機。

應該的做法是，讓任何業主充分討論，然后形成可操作的共識。居民委員會在這方面不具備專業能力，在制度設計上他們缺少經驗和認識，這個時候政府應該聘請專家來指導業委會的選舉工作，請專家和律師來協助制定一個可操作的規則。

當然從上面的案例看，居委責任心很強，這樣操作并非出于惡意，只是工作簡單化。但如果要想把工作做好，居委應該聘請專業人士來做指導，充分聽取業主意見，然后根據業主意見，寫出一份規則來，然后打印一千六百多份，再通過物業公司的客服人員，分發到每家居民的門縫底下，或者貼在居民家門上盡可能讓大家都知道，再給大家一個星期的時間來提意見。

業主的事情要讓業主去做，這很重要。對于基層治理，中國已經形成非常完備法律法規，我們有完備的規章制度可依。當然業主實在有異議，可以依據《物權法》走法律程序，畢竟中國是法治國家，《物權法》第七十八條，第一款是業主大會業主大會決議對業主有約束力；第二款是業主委會決議侵犯業主權利，業主可以去人民法院申請撤銷。

熊易寒點評：

在當代中國，業主委員會是一個略顯尷尬的存在。在官方的表述中，業主委員會與居民區黨支部、居民委員會共同構成了社區治理的三駕馬車。從這個意義上講，業委會的重要性不言而喻；但是，在現實操作層面，業委會常常被基層政府視為一種治理工具。如果說居委會構成了一個基本治理單元；那么，業委會也是這個治理單元中的次級行動者。不少地方都明確要求業委會主任擔任居委委員，這種制度安排實際上就是希望加強居委會對于業委會的“領導”或“指導”，無形中把業委會變成了居委會的一個工作部門。

而業主則把業委會視為一種利益聚合與表達機制。在很多業主看來，業委會作為一種基于私有產權的組織，對于社區公共物品和財產擁有無可爭辯的話語權，在物業公司選聘、維修基金管理、車位分配和停車費管理等議題上，應當“我的地盤我做主”，業主大會和業委會說了算。理想很豐滿，現實很骨感，由于業主的規模很大，總是面臨集體行動的困境，多數業主希望搭便車，少數維權積極分子也很容易分化瓦解。即便偶有業委會或業主大會成功“炒掉”物業公司，新的物業公司進駐后卻往往一切照舊；人事的更迭，未必能夠帶來公共規則的完善和小區管理的改進。

業委會要有效運作，需要理順產權與治權的關系、治理與參與的關系，建立一套規范化的治理規則體系，尤其需要做好居委會與業委會的分工，居委會的核心職能是服務居民，業委會的核心職能是財物監管。

（陳鵬對本文亦有貢獻）