近期，市民葛某向杭州市蕭山區(qū)南陽街道辦事處申請公開“美麗河道建設(shè)工程二期項(xiàng)目”的招標(biāo)和結(jié)算等政府信息，該街道辦回復(fù)稱，因其申請公開的政府信息共計(jì)754頁，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)繳納信息處理費(fèi)24860元。此事引發(fā)輿論關(guān)注后，相關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)媒體再強(qiáng)調(diào)，此事是符合規(guī)定的，主動(dòng)公開不是全免費(fèi)公開。

這些年，因申請政府信息公開而被要求繳納高額信息處理費(fèi)的，葛某并非孤例。在福建莆田市涵江區(qū)，被征收人陳女士申請區(qū)政府公開所涉案項(xiàng)目各家各戶征收補(bǔ)償情況；區(qū)政府答復(fù)稱可以公開，但是要收取121980元的信息公開處理費(fèi)，即便以電子數(shù)據(jù)形式公開也要收取。

而早在2021年10月份，濟(jì)南市歷城區(qū)鮑山街道辦居民李某向所在街道申請公開有關(guān)征收及補(bǔ)償?shù)恼畔ⅲ脖唤值擂k認(rèn)為“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”，故要求支付15.47萬元信息處理費(fèi)，否則視為放棄申請。

上述行政機(jī)關(guān)要求申請人繳納高額的信息處理費(fèi)，并非全無依據(jù)。至少在形式上，其要求收費(fèi)的依據(jù)包括《政府信息公開條例》第四十二條的規(guī)定，以及由國務(wù)院辦公廳制定的《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》。

然而，有形式上的依據(jù)，是否就意味著對政府信息公開申請收取高額信息處理費(fèi)就必然是合法的？甚至，即便是作為相關(guān)行政機(jī)關(guān)收費(fèi)具體依據(jù)的《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》，其設(shè)定的收費(fèi)目的、條件、標(biāo)準(zhǔn)等等，是否就必然是合乎《政府信息公開條例》的規(guī)定？

一、為什么收取信息處理費(fèi)？誰來制定收費(fèi)的“具體辦法”？

《政府信息公開條例》第四十二條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔ⅲ皇杖≠M(fèi)用。但是，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)”。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)收取信息處理費(fèi)的目的，是為了防止和減少申請人濫用政府信息公開申請權(quán)的行為，即“申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”，以免造成行政機(jī)關(guān)工作的困擾并浪費(fèi)公帑。

因此，當(dāng)且僅當(dāng)出現(xiàn)申請人申請政府信息公開的“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”時(shí)，被申請公開的行政機(jī)關(guān)才可以收取信息處理費(fèi)。除了這一情形外，行政機(jī)關(guān)不得為其他任何目的收取信息處理費(fèi)。

然而，《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》第二條有關(guān)收取政府信息公開處理費(fèi)目的的規(guī)定是，“本辦法所稱信息處理費(fèi)，是指為了有效調(diào)節(jié)政府信息公開申請行為、引導(dǎo)申請人合理行使權(quán)利，向申請公開政府信息超出一定數(shù)量或者頻次范圍的申請人收取的費(fèi)用。”這也就意味著，在“辦法”中，收取信息處理費(fèi)的目的不僅僅是《政府信息公開條例》所明確的防止與減少申請人濫用政府信息公開申請權(quán)的行為，而是進(jìn)一步擴(kuò)大為“有效調(diào)節(jié)政府信息公開申請行為、引導(dǎo)申請人合理行使權(quán)利”。

在沒有證據(jù)予以證明的前提下，“辦法”的這一目的設(shè)定和《政府信息公開條例》第四十二條所規(guī)定的收費(fèi)目的顯然不可同日而語，至少在解釋上，它擴(kuò)張了收取信息處理費(fèi)的目的，擴(kuò)大了信息處理費(fèi)的收取范圍。而實(shí)踐也證明，目前的規(guī)定對公民行使信息公開申請的權(quán)利造成了極大的困擾。

事實(shí)上，《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》不僅僅在收費(fèi)目的上存在超越《政府信息公開條例》所規(guī)定收費(fèi)目的的嫌疑，其由國務(wù)院辦公廳制定，在制定主體上也是值得商榷的。

《政府信息公開條例》第四十二條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)收取信息處理費(fèi)的具體辦法由國務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門、全國政府信息公開工作主管部門制定”。這一條款非常明確地規(guī)定，國務(wù)院價(jià)格主管部門才是制定政府信息公開信息處理費(fèi)具體辦法的牽頭單位，其他行政機(jī)關(guān)只是會(huì)同其制定，因此“辦法”也應(yīng)該由價(jià)格主管部門發(fā)言，而不應(yīng)由其他部門發(fā)文。

在我國，一般認(rèn)為，國務(wù)院發(fā)展與改革部門是價(jià)格主管部門，國家發(fā)改委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中還專門設(shè)有價(jià)格司。也因此，行政機(jī)關(guān)收取信息處理費(fèi)的具體辦法應(yīng)該由國務(wù)院發(fā)展與改革部門牽頭制定。

當(dāng)然，國務(wù)院辦公廳是一個(gè)特殊的機(jī)構(gòu)，對其法律地位，理論上和實(shí)踐中都有一定的爭議。《國務(wù)院組織法》僅提及“國務(wù)院設(shè)立辦公廳，由秘書長領(lǐng)導(dǎo)”，它并非國務(wù)院的部門，而是國務(wù)院日常工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志處理國務(wù)院日常工作。但國務(wù)院辦公廳又具有特殊的重要地位，它不是獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，卻可以以自己的名義對外發(fā)文，在國家行政管理工作中起到特殊的作用。一定意義上，國務(wù)院辦公廳的意見即可認(rèn)為是國務(wù)院的意見。

但盡管如此，《政府信息公開條例》既然已經(jīng)規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)收取信息處理費(fèi)的具體辦法由國務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門、全國政府信息公開工作主管部門制定”，那么，該“辦法”就應(yīng)該由國務(wù)院價(jià)格主管部門來制定，而不應(yīng)由國務(wù)院辦公廳來制定，否則就不符合《政府信息公開條例》的要求。如果確實(shí)需要由國務(wù)院辦公廳來制定信息處理費(fèi)的具體辦法，則應(yīng)先啟動(dòng)行政法規(guī)修改程序，對《政府信息公開條例》的相關(guān)條款進(jìn)行修改，再由國務(wù)院辦公廳制定收取信息處理費(fèi)的具體辦法。

二、何謂“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”？

根據(jù)《政府信息公開條例》第四十二條的規(guī)定，只有在申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍時(shí)，行政機(jī)關(guān)方可以收取信息處理費(fèi)。由此，界定何謂“申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”就十分重要，它決定了在一個(gè)特定的案件中，到底是否應(yīng)收取信息處理費(fèi)。“合理范圍”本身是一個(gè)不確定法律概念，不同的主體可能作出不同的理解，這就使得對其進(jìn)行能取得普遍認(rèn)同的適當(dāng)界定更具必要性。

需要注意的是，《政府信息公開條例》這一表述意味著，如若行政機(jī)關(guān)要收取信息處理費(fèi)，則申請人申請政府信息公開的數(shù)量和頻次不僅應(yīng)是不合理的，并且應(yīng)該是“明顯不合理”的。只有當(dāng)申請人的申請“超出合理范圍”達(dá)到“明顯”的程度時(shí)，行政機(jī)關(guān)才可收取信息處理費(fèi)，而不可僅僅因一般的超出合理范圍就收取。而所謂的“明顯超出”，則要求申請人申請的頻次和數(shù)量顯然超出一般人按其生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)所可接受甚或忍受的程度。

作為實(shí)施性的規(guī)范性文件，《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》應(yīng)該對《政府信息公開條例》所稱的“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”進(jìn)行適當(dāng)且盡可能明確的界定。遺憾的是，該“辦法”僅僅簡單地對申請人申請政府信息公開的頻次和數(shù)量進(jìn)行了量化規(guī)定——對于按件計(jì)算的，同一申請人一個(gè)自然月內(nèi)累計(jì)申請超過10件的即視為“明顯超過合理范圍”；而按量計(jì)算的，則當(dāng)單件申請的數(shù)量超過30頁時(shí)，即視為“明顯超過合理范圍”。

這種處理方式，固然有易于計(jì)算和執(zhí)行的優(yōu)點(diǎn)，可其問題也是顯而易見的。首先，該處理方式僅僅考慮了“量”的問題，而沒有考慮“質(zhì)”的問題，即沒有在“質(zhì)”上對何謂“明顯超過合理范圍”本身作出一個(gè)適當(dāng)?shù)慕缍āＦ浯危@種處理方式并不符合人們的生活常識(shí)和生活經(jīng)驗(yàn)。比如，某申請人僅僅申請一件不可分割的政府信息（如本應(yīng)主動(dòng)公開的一份規(guī)范性法律文件），而該文件超過了30頁，此時(shí)要求申請人繳納信息處理費(fèi)顯然難以符合人們有關(guān)“明顯超過合理范圍”的常識(shí)。

正是基于上述原因，有關(guān)政府信息公開中信息處理費(fèi)的具體收費(fèi)辦法，在規(guī)定收費(fèi)的條件或何謂“明顯超過合理范圍”時(shí)，一是需要從“質(zhì)”上，作出符合人們生活常識(shí)與生活經(jīng)驗(yàn)的界定；二是需要在量上，作出更為人們能接受的具體規(guī)定；三是對一些顯然不應(yīng)予以收費(fèi)的情形進(jìn)行專門規(guī)定，如對本應(yīng)主動(dòng)公開的政府信息或?qū)Σ豢煞指畹膯渭畔ⅲ瑹o論其數(shù)量為多少，都不應(yīng)向申請人收取信息處理費(fèi)。

三、如何確定信息處理費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)？

《政府信息公開條例》第四十二條在規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以收取費(fèi)用時(shí)，對于該收費(fèi)的內(nèi)容，其具體的表述是“信息處理費(fèi)”，也即處理信息的費(fèi)用。既然如此，該費(fèi)用的數(shù)額應(yīng)該與處理信息所實(shí)際支出的成本是相適應(yīng)的，或者說應(yīng)該是按市場標(biāo)準(zhǔn)收取的，而不應(yīng)該脫離實(shí)際的信息處理成本。由此，收取該費(fèi)用的直接目的也就在于讓申請人承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本，而不應(yīng)由財(cái)政經(jīng)費(fèi)承擔(dān)這種進(jìn)行“明顯超過合理范圍”的政府信息公開的成本。

但在《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》中，所規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻是高昂的，甚至當(dāng)單件申請的數(shù)量超過200頁時(shí)，收費(fèi)高達(dá)40元/頁。這一收取標(biāo)準(zhǔn)，完全脫離了信息處理的成本，更是市場標(biāo)準(zhǔn)的百倍以上，實(shí)際上已經(jīng)成為一種懲罰性的標(biāo)準(zhǔn)，其反映出來的目的已經(jīng)不在于收取一定的費(fèi)用，而在于阻止申請人申請公開相關(guān)政府信息。在這一規(guī)定之下，對超出一個(gè)月10件或單件超過30頁的政府信息，公民是否可有效行使政府信息公開權(quán)利，實(shí)際上被授權(quán)給相關(guān)行政機(jī)關(guān)決定，且無相應(yīng)的制約機(jī)制。在實(shí)踐中，也幾乎必然地出現(xiàn)了一些行政機(jī)關(guān)要求申請人繳納高達(dá)十萬余的信息處理費(fèi)的現(xiàn)象，令人匪夷所思。

《政府信息公開條例》第一條明確，政府信息公開立法的目的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。該條例也明確，政府信息公開工作以公開為常態(tài)、不公開為例外。也就是說，對于公民申請政府信息公開的權(quán)利，應(yīng)該予以充分地保障，只有在申請人惡意申請政府信息公開，其申請的頻次與數(shù)量已經(jīng)“明顯超過合理范圍”，以至于到了超出一個(gè)正常人的生活常識(shí)和生活經(jīng)驗(yàn)的程度時(shí)，才可收取一定信息處理成本。但當(dāng)前實(shí)踐中的信息處理費(fèi)的收取目的、收取條件和具體標(biāo)準(zhǔn)，顯然已經(jīng)超出了《政府信息公開條例》所界定的范圍，在一些地方，甚至已經(jīng)成為公民行使政府信息知情權(quán)的攔路虎、絆腳石。

我們有理由相信，制定《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》出發(fā)點(diǎn)是希望通過收取信息處理費(fèi)的方式，避免一些申請人惡意申請政府信息，給政府信息公開工作帶來不必要的干擾。但鑒于實(shí)踐中較多出現(xiàn)的一些行政機(jī)關(guān)借信息公開處理費(fèi)之名阻礙公民依法申請政府信息的情形，相關(guān)主體宜正本清源，對該辦法適時(shí)進(jìn)行修訂。

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蔡樂渭，系中國政法大學(xué)教師。法治中國，不在宏大的敘事，而在細(xì)節(jié)的雕琢。在“法治的細(xì)節(jié)”中，讓我們超越結(jié)果而明晰法治的脈絡(luò)。