延續與改變，二者可以對立統一，也可能背道而馳。對于任何一個新上臺的政府而言，戰略和政策的延續與改變都是一個課題。特朗普“加冕”已有兩年，具有鮮明個人風格的手段與做派我們也已經見識了許多。不過，在國家安全戰略方面，美國似乎仍未捋順延續與改變的關系。

這既體現在人事選擇上，也反映在尚不穩定的軍事戰略布局中，而這兩者“恰巧”在反導問題發生了交叉。以馬蒂斯為代表的傳統職業軍人對于改革美軍以及美國軍事重心有一套自己的思路，這與特朗普想要的“大國競爭”始終存在一些不可調和的矛盾。

無論是不斷推遲的反導評估，還是2017年便有苗頭近日又被重提的“退出中導條約”，都是美國重新把 “大國競爭”作為戰略標尺后，維系和提高戰略優勢、提高戰略戰術效費比的體現。

未兌現的官宣與馬蒂斯的堅持

作為特朗普政府繼《國家安全戰略》、《國防戰略》、《核態勢評估》之后的第四份戰略性報告，《導彈防御評估》將是未來數年美國在反導領域進行戰略布局、研發投資和實際部署的綱領性文件。

這份文件曾被數次“官宣”，要在17年底、18年2月、5月中旬、夏末推出，但均未兌現。近日，五角大樓進行了最新一次的“官宣”，說是反導評估早已完成，只是一直未予發布，暫時也沒有具體的發布日期。

關于反導評估的“難產”，有多種解釋：例如，重要崗位不到位；美朝互動的政治需要延緩了報告推出；評估議題由彈道導彈防御擴展到包括巡航導彈和高超音速武器的全譜系導彈防御，因而報告質量管控需要更多時間，等等。

最近，有關防長馬蒂斯“出局”的傳言甚囂塵上，于是解釋又多了一種：美國政軍高層矛盾，導致反導評估遲遲不能發表。這種解讀或猜測不無道理。結合幾次“官宣”的潛臺詞，似乎馬蒂斯正是阻止這份評估正式推出的背后勢力或代表。

根據一直以來華盛頓安全政策圈中的共識，這份報告的定調與定位充滿了“大國戰略競爭”檄文的味道，并不符合馬蒂斯這種老職業軍人的穩妥作風，也會沖擊軍隊對于反導之外的傳統任務領域的重視。

馬蒂斯與特朗普漸行漸遠，是延續與改變之間深層沖突的結果。特朗普新安全團隊的組建帶來了人事上的糾葛——比如重回白宮的博爾頓副手米拉﹒瑞卡戴爾，在之前擔任總統特別助理和總統人事辦公室副主任時，便與馬蒂斯有過不愉快。

在這些“小事”之外，馬蒂斯的國防部與白宮在大方向上（全球安全戰略與軍事布局），也有著明顯的距離。雖然五角大樓與白宮的步調不一致并不必然導致總統與防長分道揚鑣，但對熱衷于“推陳出新”的特朗普而言，也許是時候與馬蒂斯及其代表的延續性做一了斷了。

以馬蒂斯主導的阿富汗政策為例，雖然特朗普曾為增兵阿富汗做出背書，但對于目前的僵局始終心存疑慮——美軍在阿富汗并沒有大的損失，塔利班也未能再奪取主要據點，但特朗普或他身邊的人并不相信塔利班能夠如馬蒂斯所愿在壓力下坐到談判桌前。除此之外，在朝鮮半島軍演、國家安全關稅、難民、伊朗核協議等問題上，馬蒂斯都與特朗普唱過反調。

馬蒂斯是當代美軍的標桿人物，為人處事與話語風格，都散發著某種“古典”軍人的味道，他的許多言語早已成為軍中流傳的“語錄”。早在特朗普選擇內閣人選、重點考察馬蒂斯時，筆者就曾寫過，“有太多理由注定馬蒂斯這種軍人與特朗普是合不來的，無論是為人還是在政策、政治上……馬蒂斯不是特朗普的同志，更不是功臣，從為人處世和業務角度來說，特朗普與馬蒂斯這種下屬之間將必定充滿各種或明或暗的沖突”。

新評估新動作

說到新的反導評估，它將有哪些特點？

根據我們所能知道的情況，相比于奧巴馬政府2010年的《彈道導彈防御評估》，新的《導彈防御評估》是技術推動和戰略拉拽雙重作用的結果。對于美國而言，潛在和現實對手在導彈與核武器方面的進步是重要的技術動因。特朗普以大國競爭的認知角度試圖將美國全球戰略拉回到傳統地緣政治，則是主要的戰略背景。

首先是對手的技術進步。以朝鮮和伊朗為例，最近幾年朝鮮的火箭、核導發展出現了明顯的提速。比起其他主要的第二或第三檔宇航國家如印度，朝鮮還有顯著差距，如只能把100公斤水平的衛星送上軌道、尚沒有完成可靠的固體火箭發動機。但是以射程1萬公里、彈頭400公斤、使用液體火箭發動機但初步實現車載機動的“火星15”為代表，朝鮮已在提高面對美國威懾時的生存能力。當然，對于挺過二次打擊和報復非常困難的朝鮮來說，是否需要走目前的威懾道路是一個問題。

伊朗方面，它的導彈水平要差一些，但是對于美國及其海灣盟友而言，伊朗對于導彈技術的不斷投入和加強，在黎巴嫩、也門和敘利亞的勢力滲透包括導彈出口，始終是一條強化導彈防御的理由。

當然，以上這些對于特朗普政府來說都是次要問題，特別是隨著美朝關系趨緩，大國競爭中的核導問題才是戰略重點。在2010年的反導評估中，奧巴馬政府曾樂觀地“期待一個和平與繁榮的俄羅斯能夠作為全球伙伴為國際和平與安全做出貢獻”。奧巴馬在那份評估中明確表示希望與俄羅斯、中國在反導領域建立國際合作機制，而非相互針對。而特朗普政府的《國家安全戰略》與《國防戰略》則明確要求美國將視線從“流氓國家”上面挪開，這直接決定了新反導評估的定調。

從2010到2018，評估名稱本身體現了背后的改變。新的反導評估將不像2010年評估那樣將本土彈道導彈防御作為核心重點。美國的全球彈道導彈防御體系，特別是為本土防御配置的全球和區域偵察預警網絡、本土部署的攔截器，如果能夠實現理想的成功率、攔截率，或可以應對中小國家對其本土的彈道導彈威脅，但是面對中、俄這種體量和技術能力的國家來說是不夠的。基于此，新的《導彈防御評估》已把巡航導彈、高超音速滑翔飛行器、防御美國前沿軍事存在列位并列重點。

在本土防御與美軍前沿存在防御之間，新的反導評估以及美國未來的反導戰略將試圖取得一種平衡。除了強調新威脅之外，新反導評估并非要以新威脅和新應對取代原有重點，特別是本土防御部署。正如美國2018、19財年軍費所反映的，繼續加強本土防御也是特朗普政府的目標，包括試圖在近幾年將陸基中段防御攔截器的數量從44個提高50%。應對彈道導彈、巡航導彈、無人飛行器、高超音速滑翔器的系統和平臺網絡將作為美國一體化防空反導的組成部分。例如始終被美國政軍兩界所爭論的天基監視、探測、預警系統。

作為強化美國一體化多層次反導、應對多種類威脅能力的補充，美軍相信在中、低軌道加強和替換原有的空間能力可以“縫補”現有反導體系面對新型攻擊手段特別是高超音速滑翔彈時的防御漏洞。目前的天基、海基、地面監測跟蹤網絡能夠應對常規的彈道導彈和彈頭，但是對于脫離彈體后在大氣層邊緣“打水漂”、大氣層內滑翔機動的彈頭而言，現有系統力有不逮。地球曲率是個繞不過去的問題，天基系統能夠更有效地實現反導全程監視、提高預警能力。導彈防御局想要實現其所謂“由生到死”（即導彈和彈頭飛行全程）的監視探測與預警，并不完全是一些國內外媒體所謂的“鼓吹”和圈錢。

錢，政治，時間

問題在于，做到這些都是要花錢、花大錢、花得越早越好。錢從哪里來？夠不夠？何時到位？本專欄之前已經分析過，特朗普大吹特吹的漲軍費實際水平和影響并沒有那么大，且之后兩個財年美國軍費可能開始面對新的回落周期。特朗普政府或許是真心想搞大國競爭與應對這種“威脅”的一體化防空反導體系。但若沒有錢，一切免談。

因此在給反導花錢時，白宮的表現存在猶豫和矛盾，畢竟在特朗普最新的五年預算計劃（2019-2923）中，每一分反導經費的增加都意味著其他軍種經費的減少。例如在2018財年軍費申請中，白宮砍掉了一大筆五角大樓提交的反導經費申請，最后還是國會主動增加了47億分別用于反導系統的部署和研發。

再就是什么時候開始花錢的問題。就在2019財年軍費授權法案通過后不久，五角大樓分別與9家和7家公司簽署了各為100萬美元的小合同，由這兩組公司分別展開新的天基預警系統與高超音速防御彈的預研。當然，美國強大的技術儲備是與其他大國相比的優勢之一，再加上成熟的軍民融合動員機制，即便在裝備體系上走過彎路依然可以迅速糾正并做出最好的產品，如遠程反艦武器系統的開發。不過在經費并不算寬裕、產業巨頭對未來幾年軍費持觀望態度的情況下，新的反導平臺能否及早部署，維持美國的戰略威懾優勢，仍需打個問號。

說到這里，又要繞回到軍種政治與戰略思維問題。馬蒂斯所代表的傳統軍事勢力對于如何在維持美軍既有框架和能力的基礎上推動美國版的“軍改”有自己一套思路，如果可以一言以蔽之為“穩健”的話，他們與特朗普白宮想做的改變是截然不同的。再有政治問題，如新的天基預警系統，將來如果這些資產和能力能夠兌現，交給誰？新的天軍？能不能搞成？哪有錢來建？因組建天軍動議而產生的各種矛盾與沖突如何擺平？

總之，一再“難產”的《導彈防御評估》應該不會最終“胎死腹中”。但是正如懷胎時間超長的各種傳說一樣，新反導評估所帶來的一連串問號背后也埋藏著各種“異象”。

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作者祁昊天系北京大學國際關系學院助理教授。