【編者按】

2018年，中國迎來改革開放40周年。改革開放成就了今天的上海，1990年代上海經濟社會發展從負擔沉重的全國“后衛”，一躍變“前鋒”，實現大變樣。浦東開發的高樓大廈背后，陸家嘴、張江、金橋、外高橋開發的規劃政策背后，開發開放的高速進展背后，有著怎樣的大膽嘗試、奮力進取的故事。澎湃新聞·請講欄目推出“上海改革開放40年”口述系列，中共上海市委黨史研究室采訪了部分上海改革開放的政策制定者、執行者們講述上海改革開放那段激情澎湃的歷史。該文將收錄于即將出版的“上海改革開放40年口述”系列叢書中。

口述：馮小敏（曾任上海市委組織部副部長）

采訪：謝黎萍、張勵、張東保

整理：張勵、張東保

時間：2018年4月11日

回顧20世紀90年代以來上海城市基層黨建的探索歷程，對于我們更好地領會十九大關于黨的建設總要求，在已有的工作基礎上進一步補齊短板、激發基層黨組織的積極性主動性創造性、不斷提高黨建工作質量具有積極意義。

上層抓合力，基層抓活力

20世紀90年代以來，上海城市基層黨建工作先后經歷了四個發展階段，每個階段都有著鮮明的特征。其中，“上層抓合力，基層抓活力”可以說是1990年代城市基層黨建工作的基本思路。

“上層抓合力”，最重要的是強調一個黨委，三個黨組。在市這個層面，一個黨委是市委，三個黨組是市人大、政府、政協黨組。市委是領導核心，總攬全局、協調各方，三個黨組要對市委負責，在市委領導下形成合力，這是我們政治體制最大的優勢。

市委對下面的領導則是采取“條”“塊”結合的工作體制，通過十個大口黨委和二十個區縣黨委來實現的。“條”是指大口黨委，這是上海的特色。它形成于計劃經濟時期，20世紀60年代上海就已經成立了工業、市政交通等政治部，這些可以說是大口黨委的前身。“條”具有行業優勢，在長期發展中積累了豐富經驗，集聚了人財物優質資源。抓好“條”，市委就把這個領域黨的工作包括基層黨建抓起來了。“塊”指的是區縣黨委，上海是一座超大型城市，分級管理比較符合上海的實際情況。區縣黨委管理范圍覆蓋上海全域，在城市基層黨建上同樣承擔著重要責任。尤其是在社會主義市場經濟條件下，“塊”是“兩新”組織生長發育的主要舞臺，是城市最具活力的區域，對于城市發展轉型過程中出現的各類矛盾具有很強的托底承載力。總的來看，在保障城市加快發展的速度、深化改革的力度、社會穩定的程度三者的協調平衡上，“條”“塊”結合的工作體制發揮著重要作用。

“基層抓活力”，主要是做了三件事。第一件事是下放事權，推進“兩級政府三級管理”。20世紀90年代初，上海開始推行“兩級政府兩級管理”，向區縣下放事權，要讓當時20個區長成為20個“小市長”。到了1995年的時候，“兩級政府三級管理”開始萌發。市委當時在全市范圍開展了加強社區建設和管理的調研和試點。通過調研和試點，大家認識到，基層要有活力，你一定要給他一定的權力，當時權力都在上面，執法權、城市管理權都集中在區里，“看得見的管不著，管得著的看不見”。在街道第一線，天天感到臟亂差，但沒權管理，權力都在區里，而區管理部門作風機關化日常看不到這些臟亂差。于是，1996年3月，市委正式提出“兩級政府三級管理”體制，把街道真正作為城區管理的一個層級。1997年進一步明確了街道黨政機構設置，要求派出所、工商所、房管所、市容環衛所、地段醫院等與社區街道對應設置。原來像我們小東門街道是三個工商所，一個是管十六鋪市場，一個是街道范圍的，還有一個是管城隍廟小商品市場，經過調整一個街道就對應設置一個工商所。

第二件事就是利用工業結構轉型，使上海城市基層社區黨支部書記這支隊伍上了一個層次。我們原來的居委會干部，基本是50年代從家庭婦女中動員出來的，從1950年代的“小辮子”一直做到“老太太”，到1990年代這支隊伍青黃不接。當時正好是工業結構調整、企業重組，紡織系統從55萬人減到15萬，40萬人到哪里去？市委書記黃菊提出來，國有企業這么多干部轉出來，都是帶過隊伍的，都是很優秀的中層骨干，能不能將他們轉到城市做居委干部，并讓市委組織部去落實這件事。組織部制定了辦法，以大廠的中層干部和小廠的廠級干部為骨干，自愿報名，再組織考核，從中選拔了3000多人。當時上海3000多個居委會，每個居委會1個人。這支骨干隊伍就這樣建立起來了，凡是到這個崗位的，享受事業編制待遇，并按照事業編制退休，他們也被稱為“黃菊干部”。現在上海灘最有影響的居委會支部書記、全國先進，比如長寧區虹橋街道虹儲居民區書記朱國萍、普陀區桃浦鎮紫藤苑居民區書記楊兆順、虹口區涼城街道秀苑居民區書記楊如明等，都是這批人當中的。這批干部眼界更開闊、文化知識更高，實際經驗更豐富，承擔起了1990年代以來社區建設管理和社區黨建工作。

“基層抓活力”還有一件事，就是“凝聚力工程”。1990年代初，當時的華陽街道都是棚戶區，地勢低洼、多為危棚簡屋，最怕的是夏天風、暴、潮“三碰頭”。一個風雨交加的夜晚，街道動員機關干部到居民區查看受災情況，一樓居民家里大都進水，冰箱漏電。街道黨委書記陳建興看到兩個孤老困在進水的屋里，坐在床上你望我我望你，陳建興把老人背到旁邊學校的臨時安置所。這件事觸動了他：我這個父母官，到底要做什么？老百姓的事如果關心不好，你這個黨委、你這個父母官就沒盡到責任。他們提出，要關心老百姓的疾苦，要串百家門、知百家情、解百家難、暖百家心，這就是“四百精神”。當時市委組織部正好在思考基層黨建怎么抓法，華陽街道的事跡引起了市委組織部的重視。市委常委、組織部長羅世謙親自帶隊到華陽街道蹲點調研，總結“凝聚力工程”的經驗，并向全市推廣。不僅是華陽街道，全市還選了正廣和汽水廠、華東政法學院國際法系、松江縣新橋鎮春申村等幾個地方試點。長寧區將“凝聚力工程”一屆屆黨委堅持下來，口號沒有變，一講講了20年，這也是堅持時間最長、影響最大的基層黨建的一個典型。“凝聚力工程”后來出了本書，序是我寫的，我說“凝聚力工程”生生不息的原因就在于，它抓住了基層黨建的本質，就是服務群眾，做好群眾工作，今天的組織力也是這樣，組織力講到底基礎就是服務凝聚群眾、做好群眾工作，它體現了基層黨建工作的核心，那么多年來經久不衰。

全覆蓋，凝聚力，組織化

第二個階段是在黨的十六大以后，按照“全覆蓋，凝聚力，組織化”原則，探索“支部建在樓上”，建立社區專職黨建工作者，構建“1+3”社區黨建組織體制。

隨著社會經濟結構調整，國有企業轉制及戰略性重組，非公經濟得以蓬勃發展。黨的建設應該如何去適應？我印象最深的有兩件事，一件事就是取締法輪功組織的非法活動，使得加強新社會組織引導管理提上日程。第二件事是在1995年我剛擔任南市區委副書記不久，董家渡街道一家非公企業，一個職工連續27天加班，老板不讓他休息，生病也不可以請假，最后死在工作崗位上。我把董家渡街道書記叫來，問這個企業里沒工會嗎？他說沒有，黨支部也沒有。董家渡街道書記跟我說，這個企業注冊在我們董家渡，稅收交在董家渡，企業生產在松江，我們平時連人也看不到。實際上，非公經濟組織很多都是這樣。

城市基層黨建如何應對非公領域的新情況新挑戰，市委提出了“全覆蓋，凝聚力，組織化”的工作思路,要求把黨的組織和黨的工作覆蓋到非公領域，明確填補黨建空白點，街鎮要起托底作用。在此背景下，一些街道開始探索商務樓宇黨建，引起中央媒體的重視。2002年12月，正好是我到市委組織部的前夕，新華社內參清樣以“支部建在樓上，黨建落在實處”為題，報道了上海浦東新區濰坊街道嘉興大廈、靜安區靜安寺街道中華企業大廈等加強樓宇“兩新”黨建的經驗。嘉興大廈專職黨務工作者其實不是我們聘用的，她是嘉興市秀洲區駐上海辦事處主任汪敏君。當時嘉興主動向浦東新區提出來，我們黨員回到嘉興過組織生活太遠了，是否可以掛到你們這里，后來就掛到了街道，由汪敏君兼任黨支部書記，發揮作用。中華企業大廈的黨群工作者王長燕是靜安寺街道聘的，他剛去的時候，貼個電話號碼，寫道“我是王長燕，專職黨群工作者，這是我的電話，你們有事來找我。”人家看到電話號碼就打電話給他，轉接組織關系、申請入黨等。后來電話接得多了，他就每周來一趟中華企業大廈，再后來一周一天也不夠用，他就和物業商量，幫他擺了張辦公桌。再后來街道也非常重視，就在樓里租了間房間，作為樓宇黨組織辦公地點。

對于新華社的這篇內參，胡錦濤總書記非常重視，專門作出批示，肯定上海依托社區抓好“兩新”黨建的做法，并要求“要總結帶有規律性的經驗，指導面上工作”。2003年9月，中組部部長賀國強同志專程到上海調研，充分肯定了上海的經驗，認為“支部建在樓上”是“支部建在連上”的深化和拓展，具有普遍意義。“樓宇黨建”的創新價值，是對城市基層黨組織設置上的突破，為“兩新”黨建實現組織覆蓋和工作覆蓋探索了一條新路。在新的條件下，依托單位建黨組織，在很多非公企業是不具備條件的。而通過在商務樓成立樓宇黨組織，可以把流動黨員納入有效管理，幫助入黨積極分子接續培養，在具備條件的企業建立黨支部。后來，這一模式從樓宇拓展到工業科技園區、商業街市、專業市場，為城市基層黨建實行“布點劃片、網格化管理”全覆蓋創造了基礎。

加強“兩新”黨建，必然涉及到基層黨建骨干隊伍建設的問題。基層黨建必須要有人來做，否則就是空的。2005年“四一六”涉日游行，充分證明了有人做工作和沒人做工作大不一樣。嘉興大廈、中華企業大廈就一個人都沒有去。我們了解到，當時嘉興大廈樓里有些小青年旗子、傳單都準備好了，準備出去游行，但都被汪敏君勸阻下來。王長燕也是印了宣傳穩定的明信片，一家家送，所以中華企業大廈大樓里都沒去。國有企事業單位按規定可以依據職工數比例配備專職黨務人員，“兩新”組織建立黨組織，業主按規定要予以支持，但不能強求他出錢配專職人員。市委經過調查研究，總結“兩新”黨建骨干力量配置經驗，同意市委組織部的建議，決定在全市建立社區專職黨群工作者隊伍。具體分為兩類： 40歲以下、本科以上學歷并有黨群工作經歷，可以報考事業編制；60歲以下有豐富黨群工作經驗，可以報考聘用制。我們在市級層面組織招聘了460多人，加上各區自己招的，市區兩級共招錄了約2000人，這樣全市200多個街道鄉鎮，每個街道鄉鎮大約七、八個人。在2005年下半年，“兩新”黨組織開展先進性教育，以及后來在生產力最活躍的樓宇、園區加強“兩新”黨建，實現規模以上非公企業黨組織建設全覆蓋，探索建立非公企業“兩個溝通”機制等等，這支隊伍起了不可替代的重要作用。

從全覆蓋角度來說，“支部建在樓上”是解決了創新黨組織設置模式的問題，專職黨群工作者是解決了工作力量問題。再一個，就是要解決全覆蓋的工作體制問題，按照“全覆蓋，凝聚力，組織化”工作思路和“凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會”的工作要求，創新城市基層黨的組織體制。賀國強同志2003年9月在上海調研后，中組部寫了個調研報告，胡錦濤總書記批示說，很好，請轉發全國各地。這個報告肯定上海的經驗，第一條是上海“支部建在樓上”的經驗；第二條就是對上海社區黨建以服務群眾為重點，探索區域內各類黨組織和在職黨員參與的大黨建工作格局和協調機制給予了充分肯定。隨后，中央辦公廳下發了《關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》。在這個背景下，上海正式提出構建“1+3”社區黨建領導和組織新體制。“1”就是把街道黨工委改為“社區黨工委”，其最大不同就是將黨工委委員由過去內部人調整為區域性的構成，新增4-6個兼職委員，由政府派出機構和駐區單位黨員負責人和優秀居民區書記兼任，一批區域單位領導干部包括局級干部進入了街道黨工委。“3”即按轄區結構中政府派出機構、法人單位和居民區自然人三種類別，對應設置行政黨委、綜合黨委和居民區黨委。“社區黨工委”中加上“（街道）”二字是中組部同志建議的，這主要是考慮到在上海，社區其實分了兩個層面，街道叫社區，居委會也叫社區，而其他省市是在街道層級以下使用社區概念，以防止混淆。

單位黨建、區域黨建、行業黨建互聯互補互動

黨的十七大前后,按照“單位黨建、區域黨建、行業黨建互聯互補互動”原則，探索區域化黨建體制,健全聯系服務群眾工作機制，推進城鄉資源統籌，加強黨建責任制，是這一階段上海基層黨建工作的主要特色。

隨著社區黨建的加強，區域化黨建的探索逐步成為重要趨勢。區域化黨建是以街道社區黨組織為領導核心，以居民區黨組織為基礎，區域內各類黨組織和全體共產黨員共同參與的黨建工作格局。與其他基層黨組織相比，街道社區黨組織依托區縣黨政組織及其資源支撐，在組織穩定性、資源綜合性、工作協同性方面具有明顯的優勢。2007年召開的市第九次黨代會在此基礎上，提出了“單位黨建、區域黨建、行業黨建互聯互補互動”的重要思路和工作要求。這一要求抓住了區域化黨建破局的關鍵，有力推進了區域化黨建廣泛實踐。在地鐵工地、物業管理、公園綠地、市容環境、扶貧幫困等眾多領域，甚至在國際金融危機沖擊下企業抱團取暖，區域化黨建創造了一系列黨建聯建項目，得到了大多數基層黨組織的積極支持，所取得的工作成效在社會上產生了良好反響。2010年“世博先鋒行動”可以說是區域化黨建成效的大檢閱。習近平同志到中央工作后對上海黨建工作第一個批示，就肯定了區域化黨建工作。他指出，區域化大黨建格局“很有新意”，要求上海堅持下去抓出成效。 服務群眾是上海城市基層黨建始終堅持的主題主線。20世紀90年代以來，上海先后開展了“凝聚力工程”、“三服務”、“雙結對”、“一線工作法”等活動。后來，市委聚焦增強城市基層黨組織服務功能，建立健全聯系服務群眾工作機制，又提出了走進基層、服務群眾的“三訪三服務”機制。“三訪”是指村居黨組織和黨員走訪、黨員干部下訪、黨代表和人大代表到社區接訪；“三服務”是指居村黨組織自助互助服務、街道鄉鎮窗口就近服務、上級黨組織協調協同服務機制。特別是黨員干部下訪，是習近平同志在上海時大力倡導和推動的。世博會以后，上海探索建立組團式聯系服務群眾工作機制，通過劃塊明責、組團聚力、亮牌承諾、普遍走訪，以“人對人，面對面”為主要形式，以回應群眾訴求化解矛盾為工作重點，以聚合力量整合資源為有力支撐，以問計于民匯集民智為重要內涵，以教育引領群眾為重要任務，逐步形成一支經常聯系服務做群眾工作的隊伍，一個整合各類資源的工作支撐體系，健全暢通群眾訴求表達、協調回應解決問題、上級考核群眾評議的聯系服務工作機制。

習近平在上海擔任市委書記的時候，對組織部關于基層黨建只有一個批示，就是關于城鄉結對幫扶的。當時中央提出推進新農村建設，加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，我們就提出能不能借鑒之前搞“雙結對”、由機關企事業和村居結對的經驗，讓機關國有企事業和農村結對，推動新農村建設。這個想法得到了農委的支持，全市開展了城鄉基層黨組織結對幫扶活動，不僅中心城區與郊區結對，358個經濟薄弱村全部與城市機關企事業黨委黨組織結上對子，從扶貧幫困、經濟支持、技術指導、人才幫助入手，做到每年不低于2萬元的資金幫扶。2007年7月，時任市委書記習近平批示：“各級黨組織結對幫扶經濟薄弱村意義深遠且初見成效，須進一步努力，按照‘以城促鄉、以工補農、以企哺村’的方針，把工作做實做細，努力抓出成效，為社會主義新農村建設做貢獻”。開展城鄉結對幫扶，用資源統籌來解決基層資源不足的問題，這是有益的探索。現在，統籌城鄉資源在實踐中不斷深化，從輸血式扶貧到造血式扶貧，從經濟幫扶到促進社會事業協同發展，從單純扶貧到促進基層黨組織建設和基層干部隊伍建設，取得了多方面的積極成效。

組織有活力，黨員起作用，群眾得實惠

黨的十八大以來，上海的基層黨建工作主要是按照“組織有活力，黨員起作用，群眾得實惠”原則，完善黨組織領導下的基層群眾自治，加強社區黨組織書記隊伍建設，區域化黨建延伸深化，破解城市治理精細化短板。

習近平總書記多次指出，上海要率先探索社會治理創新，實現從“管”向“治”轉變。要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線，把最廣大人民群眾的利益作為根本坐標。為此，上海把“創新社會治理、加強基層建設”列為2014年市委“一號課題”。通過調研，市委提出了“組織有活力，黨員起作用，群眾得實惠”的工作思路，并將黨組織領導下基層群眾自治列為年度重點工作。如何抓好黨組織領導下充滿活力的基層群眾自治,以加強基層黨建引領社會治理創新，既是社會治理創新題中應有之意，也是城市基層黨建與時俱進的重要課題。

黨組織領導下基層群眾自治，首先要回答黨組織怎么領導。我們和民政局聯合編了一本《黨建讓社區生活更美好——充分發揮黨組織在基層群眾自治中作用案例選編》，認真總結黨組織領導基層群眾自治的做法成效。黨組織必須切實加強領導，但也不能包辦代替一切。具體怎么領導，我們概括了幾句話：一是價值引領，黨組織與居委會等其他組織不一樣，按照現在的提法就叫“政治引領”，把關定向、引領方向是黨組織的第一功能。二是組織動員，自治家園理事會、業主委員會都是黨組織去組織的。三是統籌協調，自治涉及多元主體，遇到各方面需要協調的事情，下面難以協調的，就必須由黨組織出面協調。四是支持服務，黨組織不是包辦代替，而是要支持自治組織，支持各種群團組織，并提供服務。五是凝聚骨干，黨組織的工作就是把骨干緊緊凝聚在我們周圍，通過發揮其他社會組織的作用，黨組織就可以延長工作手臂和工作鏈條，“借船出海”“借梯登高”，黨組織工作就有了二傳手、三傳手、四傳手。這五點，后來寫入市委“1+6”文件里。

其次是要回答怎樣才能真正體現群眾自治？市委組織部、市民政局總結基層經驗，重點推動這樣幾方面工作：一是強調要搭建協商議事的平臺。自治和共治最大的不同就是要按照契約來治理，這個契約怎么產生，一定是協商的。協商的關鍵是搭建好平臺，讓各方面的代表，尤其是居民小組長、黨小組長、業主委員會主任、自治家園理事會理事長、群團組織負責人、有影響的老勞模老干部等基層積極分子參與其中。二是突出強調自治議題、自治項目。這一點后來寫進“1+6”文件中。過去群眾自治落實的不夠，一個重要方面就是實際工作中缺乏經常性的、自下而上的自治內涵。我們強調要逐步增加自下而上議題的比重，最初設想是居委會議題50%以上應該是自下而上的。征求意見的時候，很多區都說做不到，街道布置下來的事情也很多的，下面的事情占一半做不到，最后我們文件改為逐漸增加自下而上議題的比重。三是凝聚和培育基層自治骨干。做好對各類骨干的服務、凝聚和引領工作，把好各類活動團隊方向。四是完善自我教育、自我管理、自我服務，無論是建設服務型黨組織還是強調增強組織力，調動黨員群眾的積極性，開展自我服務、互助服務是特別重要的。虹口區歐陽街道一個居委會，黨員志愿者公開把手機號亮出來，為大家服務。有一名退休黨員，搬到新公房，鄰居都不認識，就在樓道門口寫張條子：我是幾零幾的居民，每個禮拜一下午，我將家里客廳打開，歡迎鄰居到我家來坐坐，我們喝杯茶、聊聊天，相互增加了解。條子貼好后，真的有人來了，到后來人越來越多，一到禮拜一下午，家里擠滿人。這種例子比比皆是。

加強社區黨組織書記隊伍建設是這一階段基層黨建工作的華彩樂章。基層黨組織書記是群眾的主心骨、帶頭人，也是基層工作的組織者、實踐者。一定數量的社區職業工作者，包括專職黨組織書記隊伍，是基層社會治理的客觀需要。之前市區兩級對這支隊伍建設作了不少努力，包括2011年市委決定延續“黃菊干部”的相關政策，試點探索優秀居村書記通過公選直接任街鎮科級崗位。但實際執行不夠到位，我們在調研中了解到，居民區書記招不到人、年齡老化、后繼無人的問題還是相當嚴重的，有的中心城區社區專職書記收入低于全市平均工資水平。2014年市委“一號課題”把這個問題列為重點，制定文件明確社區專職書記享受事業待遇，任滿兩屆、考核優秀并得到群眾認可，轉為事業編制。這個政策一實行，面貌煥然一新。上次組織部辦培訓班叫我去，我一看，黑壓壓一片黑頭發，白頭發幾乎全都沒了，都是年輕的面孔，包括我自己的居委，原來是浦東跨國公司做的，現在來做我們居委會書記。這樣一大批綜合素質優秀的年輕干部充實到這支隊伍中來，給城市基層黨建和社會治理創新帶來了新的活力。

通過梳理20世紀90年代以來上海基層黨建工作，可以看到基層黨建不斷前行的足跡。回顧這段探索前行的歷史，對于今天我們如何進一步推進城市基層黨建也有著非常重要的啟示作用：推動發展、服務群眾是城市發展轉型中基層黨建的必然使命，區域化黨建是城市社會治理創新中黨建破局的關鍵，資源配置下沉是城市基層黨建的必然要求和趨勢，條塊結合深度融合是符合城市治理規律的重要優勢，建立紐結釋放張力是提升服務凝聚群眾成效的重要路徑。

黨的十九大報告強調不斷增強黨的政治領導力，思想引領力，群眾組織力，社會號召力，既是新要求，也可以說是黨建工作的衡量標準。我深深感到，以此對照，差距還很大。基層黨建，任重道遠。

【口述人簡介】

馮小敏，1953年7月生。曾任職于云南國營景洪農場、云南省委黨校、上海南市區小北門街道。1986年1月至2003年7月，先后任南市區委黨校副校長、區委宣傳部副部長、區委常委宣傳部長、區委副書記，市委黨史研究室副主任（主持工作）、主任；2003年6月至2006年3月，任市委組織部副部長兼市委黨史研究室主任；2006年3月至2014年11月，任市委組織部副部長。任市委組織部副部長期間，一直分管組織工作，在上海基層黨建工作方面作了積極探索與實踐。2013年1月至2017年2月，任上海市政協常委、文史資料委員會主任。