2023年10月8日，成都市紀委監(jiān)委通報全市查處的6起形式主義、官僚主義問題典型案例，其中一起案例尤其引發(fā)關(guān)注。2021年4月至6月，錦江區(qū)牛市口街道黨工委原委員葉某某、牛市口街道綜合行政執(zhí)法隊負責人羅某某在負責轄區(qū)商鋪店招優(yōu)化提升工作時，未進行充分研究論證即采用“大拼音、小漢字”方案更換店招。在接到群眾多次反映店招更換對經(jīng)營造成影響，希望恢復原店招后，消極應付，未作實質(zhì)性回應處理，造成不良影響。2022年11月，兩位當事人分別受到黨內(nèi)警告處分。

表面上看，這是一起形式主義、官僚主義案例。放到黨和政府正在大力倡導、推進的營商環(huán)境法治化與市場化的大背景下觀察，這起案件實際上折射出營商環(huán)境法治化、市場化背景下政府與市場之間的權(quán)力邊界問題。

法治化、市場化營商環(huán)境下，政府的角色定位

根據(jù)世界銀行營商環(huán)境評估指標體系的定義，營商環(huán)境是指企業(yè)生命周期中對其行為和績效產(chǎn)生重大影響但企業(yè)又無法控制的一系列外部條件。根據(jù)世界銀行營商環(huán)境評估指標體系，構(gòu)成營商環(huán)境的基本指標包括立法、政府及二者運行的效率。

世界銀行營商環(huán)境評估指標體系對政府的角色定位是提供公共服務。這里的公共服務包括兩個方面，一個是為市場主體及市場整體的運行提供硬件基礎設施，一個是為市場主體及市場整體的運行提供制度支持。

所謂硬件基礎設施，是指政府為便利企業(yè)的運營提供的物理設施。這些物理設施為企業(yè)的設立、運營及退出市場提供了方便，降低了市場交易成本。比如，政府建立線上基礎設施，使得企業(yè)設立的多數(shù)甚至全部程序都可以在線上進行，降低了企業(yè)設立的交易成本；再比如，政府為爭端的訴訟或仲裁提供線上辦公系統(tǒng)，便利了企業(yè)爭議的解決，降低了企業(yè)爭議解決的成本。

所謂軟件基礎設施，是指政府為便利企業(yè)的運營提供的制度性基礎設施。以勞動力市場為例。優(yōu)秀的勞動力資源供給是決定企業(yè)運營效果的重要因素，所以，勞動力市場的有效運行是良好營商環(huán)境的一個重要指標。政府可以為勞動力市場的有效運行提供廣泛的制度性公共服務。比如，政府建立完善的醫(yī)療保險制度、勞動力失業(yè)保險制度、勞動力培訓制度等。

總之，營商環(huán)境本質(zhì)上屬于法治環(huán)境。好的營商環(huán)境，等于好的立法加上政府為立法的有效運行提供的公共服務。從營商環(huán)境的視角觀察，良好的營商環(huán)境下，政府應該保護好市場主體的經(jīng)營權(quán)。

法治化、市場化營商環(huán)境下，政府應保護好市場主體的經(jīng)營權(quán)

在法治化、市場化營商環(huán)境背景下，政府為市場主體及市場整體的運行提供公共服務的目標在于為市場主體賦權(quán)，提升其參與市場競爭的能力。

政府在為市場主體賦權(quán)的過程中，最重要的是保護好市場主體的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)首先是一種財產(chǎn)權(quán)，即市場主體對自己的企業(yè)財產(chǎn)及收益的所有權(quán)和支配權(quán)。經(jīng)營權(quán)還是一種控制權(quán)，即市場主體對企業(yè)運營中經(jīng)營方式和決策擁有控制權(quán)。

只要企業(yè)的經(jīng)營行為合法、合規(guī)，政府不僅不能干涉企業(yè)依法行使經(jīng)營權(quán)，而且要創(chuàng)造硬件和軟件基礎設施，幫助企業(yè)更好地行使其經(jīng)營權(quán)，為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營賦能。這是法治化、市場化營商環(huán)境背景下政府提供公共服務的基本內(nèi)容，也是劃定政府與市場邊界的基本標尺。

從法治化、市場化營商環(huán)境下政府提供公共服務的角度分析，誰來決定店招的式樣？街道黨工委和街頭執(zhí)法隊的工作人員，還是市場主體自身？

我們可以從三個角度回答這個問題。

首先，決定店招的式樣屬于市場主體的經(jīng)營權(quán)，只要店招的文字內(nèi)容和表現(xiàn)形式合法合規(guī)，政府無權(quán)干涉。

其次，政府應該創(chuàng)造硬件與軟件基礎設施，幫助店面經(jīng)營者改善經(jīng)營環(huán)境，為其生產(chǎn)經(jīng)營賦能，而不是干涉店面經(jīng)營者正常行使經(jīng)營權(quán)。

第三，作為市場主體，店面經(jīng)營者不僅最有信息與知識優(yōu)勢決定店招的式樣，而且，店面經(jīng)營者也要為其決策承擔后果。政府既沒有知識與信息優(yōu)勢，也不對行為后果負責，所以，政府決定店招式樣，既缺乏法理支撐也不符合市場邏輯。

綜上，街道黨工委和街頭執(zhí)法隊的工作人員更換店招的行為，既違背了法治化、市場化營商環(huán)境下政府為市場及市場主體提供公共服務的基本理念，也超越了政府與市場之間的權(quán)力邊界，損害了市場主體的經(jīng)營權(quán)；不僅給市場主體造成經(jīng)濟損失，也損害了營商環(huán)境。成都市紀委監(jiān)委及時查處，糾正了不當行政行為對市場主體與營商環(huán)境的損害。

優(yōu)化基層政府與市場之間關(guān)系，需要具有可執(zhí)行性的地方立法

表面上看，本案似乎是基層執(zhí)法機構(gòu)與市場主體之間發(fā)生的沖突。實際上，本案折射出影響我國營商環(huán)境建設的一個重要問題，即基層政府與市場之間的關(guān)系。

基層政府處在政府與市場關(guān)系的最前沿，直接與市場主體交流與互動。基層政府與市場之間的關(guān)系和諧，基層政府能夠通過良好的公共服務為市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供便利，營商環(huán)境就會得到提升；反之，營商環(huán)境就會受到損害。為了持續(xù)改善我國營商環(huán)境，有必要優(yōu)化基層政府與市場之間的關(guān)系。

優(yōu)化基層政府與市場之間的關(guān)系，首先要完善營商環(huán)境立法。通過營商環(huán)境立法，明確基層政府的權(quán)力邊界。我國當前已經(jīng)有較高層級的營商環(huán)境立法，即國務院于2019年制定的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。  

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》不僅確定，“最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預”的基本原則（第三條）；而且明確規(guī)定，“市場主體依法享有經(jīng)營自主權(quán)。對依法應當由市場主體自主決策的各類事項，任何單位和個人不得干預。”（第十一條）

盡管《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確了政府與市場之間的關(guān)系，并明確保護市場主體的經(jīng)營自主權(quán)，但是，仍然出現(xiàn)基層政府干預市場主體經(jīng)營權(quán)的案例，其根本原因在于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》屬于原則性和指引性規(guī)定，缺乏具體的規(guī)則支撐，因而缺乏可執(zhí)行性。

根據(jù)我國立法制度及基層政府部門與市場主體之間關(guān)系的重要性，有必要在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的基礎上，授權(quán)地方人大或政府制定具體的具有可執(zhí)行性的地方性營商環(huán)境法規(guī)。

具有可執(zhí)行性的地方性營商環(huán)境法規(guī)，應該包括以下基本內(nèi)容：

第一，明確規(guī)定政府尤其是基層政府針對市場及市場主體的權(quán)力清單。政府部門不得超越權(quán)力清單干預市場運行及市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為。

第二，制定嚴格的信息公開制度，確保市場主體知曉政府部門，尤其是基層政府的權(quán)力清單。

第三，明確規(guī)定政府部門，尤其是基層政府對維護市場運行及支持市場主體生產(chǎn)經(jīng)營的公共服務義務；如果政府部門違反其公共服務義務，損害營商環(huán)境，給市場主體造成損失，政府部門及其責任人應當承擔相應的行政、民事甚至刑事法律責任。

第四，明確規(guī)定市場主體對侵犯其經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的行政行為有權(quán)提起行政復議及/或行政訴訟。如果提起行政復議，上級復議機關(guān)一旦認定具體行政行為侵害了市場主體的經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，行政行為責任人應承擔民事賠償責任并接受行政處罰；如果觸犯了刑法，則承擔相應的刑事責任。

最后，明確規(guī)定市場主體合法、合規(guī)經(jīng)營的基本義務。如果市場主體因經(jīng)營行為違法違規(guī)而應受到行政處罰，行政處罰應以最大限度保護市場主體營運價值為原則。行政處罰應公開、透明，并告知市場主體具有提起行政復議或行政訴訟的權(quán)利。

當然，任何法律的有效實施，都離不開良好的法治觀念和法治思維的支撐。為了在法治化、市場化營商環(huán)境背景下構(gòu)建基層政府與市場之間的和諧關(guān)系，在完善立法的基礎上，還應該通過教育培訓，普及營商環(huán)境法治化理念。通過法治化教育，讓市場主體與基層政府都知曉遵守營商環(huán)境立法的重要性，使之自覺遵守營商環(huán)境法律，降低執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效率。

（作者王佐發(fā)為西南科技大學法學院副教授）