超大特大城市名單又更新了？

日前，住房和城鄉(xiāng)建設部在官網(wǎng)公布了《2022年城市建設統(tǒng)計年鑒》。該年鑒公布了最新的城市人口數(shù)據(jù)。其中，又以超大特大城市最受關注。

比如，年鑒的“2022年全國城市人口和建設用地（按城市分列）”一欄顯示，杭州城區(qū)人口為709萬，城區(qū)暫住人口為293.10萬，城區(qū)人口總數(shù)達到1002.1萬人；東莞城區(qū)人口為1082.44萬，城區(qū)暫住人口數(shù)據(jù)為0。由此，一些分析者認為，杭州和東莞已躋身超大城市之列。

應該說，杭州、東莞成功晉級超大城市，不讓人意外。但對這份結(jié)果，目前仍需要謹慎看待。

決策雜志 圖

統(tǒng)計口徑的差異問題

關于超大特大城市的判斷標準，是根據(jù)國務院2014年發(fā)布的《關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》——城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。

注意，關于城市人口統(tǒng)計有多個不同口徑。在常住人口之外，還有暫住人口、實際管理人口、戶籍人口、市區(qū)人口等。而城市規(guī)模劃分標準，依據(jù)的是城區(qū)常住人口。

所謂常住人口，一般是指實際經(jīng)常居住在某地區(qū)一定時間(指半年以上)的人口。那么，城區(qū)人口與城區(qū)暫住人口之和是不是能與城區(qū)常住人口畫等號，這本身是存在爭議的。

目前，關于人口統(tǒng)計最權威的數(shù)據(jù)，仍是來自人口普查。最近的第七次人口普查（標準時點為2020年11月1日）數(shù)據(jù)顯示，中國超大特大城市為21個。其中，超大城市7個：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；特大城市14個：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明和大連。

對照來看，這次年鑒公布的城市人口數(shù)據(jù)與2021年發(fā)布的人口普查數(shù)據(jù)有較大的差異。一個典型例子是，佛山在第七次人口普查中的城區(qū)人口為854萬，屬于特大城市；而這個年鑒中，佛山的城區(qū)人口為148.44萬，城區(qū)暫住人口為51.86萬，即便兩個數(shù)字相加，也才剛200萬出頭。顯然，兩個數(shù)據(jù)的差距太大了。

由于兩次統(tǒng)計的時間相隔較近（僅2年左右），同一座城市的人口數(shù)據(jù)出現(xiàn)如此大的差別，是很難以正常的人口變動來解釋的。最主要的原因，應該還是統(tǒng)計口徑差異造成的。

上個月石家莊宣布，據(jù)公安部門最新統(tǒng)計，石家莊城區(qū)常住人口為540萬人，已達到特大城市人口規(guī)模。而這個年鑒中，石家莊城區(qū)人口只有394萬，城區(qū)暫住人口也僅有5.4萬。這樣的區(qū)別，只能以統(tǒng)計口徑的差異來解釋。

那么，在不同的統(tǒng)計口徑下，簡單得出超大特大城市名單發(fā)生變化的結(jié)論，明顯是不夠嚴謹?shù)摹?/p>

當然，按照人口普查數(shù)據(jù)，東莞與杭州在2020年的城區(qū)人口就已分別達到956萬和874萬，距離超大城市的1000萬門檻，也算是比較近了。事實上，前不久發(fā)布的《杭州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要實施情況中期評估報告》也明確提到，杭州位于中國特大城市首位，處于躍升超大城市“臨界點”。

所以，盡管依據(jù)城市建設年鑒的數(shù)據(jù)判斷杭州和東莞已經(jīng)升格為超大城市，或不夠嚴謹，但這兩座城市至少已算是準超大城市了，“正式”晉級應該只是時間問題。

杭州

人口向大城市集中仍是大勢所趨

其實，如果拿這次的年鑒數(shù)據(jù)與2020年的人口普查數(shù)據(jù)來對比，武漢也算是晉升為超大城市了。此外，合肥和蘇州也晉升為特大城市。

有一個特殊情況是，在統(tǒng)計口徑差別之外，區(qū)劃調(diào)整往往也是城市人口數(shù)據(jù)變化的一個重要因素。就在前不久，蘇州宣布在統(tǒng)計口徑上把蘇州工業(yè)園區(qū)劃入主城區(qū)范圍。這一調(diào)整，使得蘇州的城區(qū)人口從2020年人口普查時的399.12萬一舉超過500萬，算是坐實了升級為特大城市。

而拋開不同口徑下的統(tǒng)計結(jié)果差異看，人口向大城市集中的趨勢將會越來越明顯，城市管理者做大城市規(guī)模的動力也越來越強。

這方面有幾個主要的表現(xiàn)具有很強的指向性。比如，近年來“強省會”戰(zhàn)略在更多的地方推行，這意味著在政策、產(chǎn)業(yè)、基礎設施等多方面，省會城市都表現(xiàn)出更強的人口“虹吸”能力。再比如，大城市戶籍門檻的大幅松動，進一步減少了人口向大城市集中的制度限制。在越來越多的大城市放松限購后，其實也利于吸納更多的人口。

還有一點非常重要，隨著擴大內(nèi)需的重要性更加突出，超大特大城市在提振內(nèi)需上的優(yōu)勢也將更受倚重。比如，我們看到，今年啟動的城中村改造行動，就僅限于是在超大特大城市開展。相關政策明確指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實施城中村改造是改善民生、擴大內(nèi)需、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的一項重要舉措。

近年來，頂層設計也不斷強調(diào)，要增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。這其實為超大特大城市的發(fā)展奠定了一個積極的基調(diào)。眾所周知，在過去相當長時間里，我們的城市管理思維中，對于城市的人口規(guī)模有一定程度的限制。但在新的發(fā)展環(huán)境下，無論是城鎮(zhèn)化率的變化，還是總的人口發(fā)展形勢的變化，都要求我們作出新的調(diào)整。

在一定程度上說，我們的城鎮(zhèn)化在進入一個新的階段，其中的一個很重要的“新”就體現(xiàn)在，城鎮(zhèn)化不再只是表現(xiàn)為人口從農(nóng)村向中小城市的集中，還伴隨著更多的人口從中小城市向大城市的集中。在這個過程中，必然就會催生更多的超大、特大城市。

當然，除了狹義的超大、特大城市，未來的人口集中區(qū)域，更準確說應該是由這些超大特大城市所領銜的都市圈、城市群。像這次，僅以年鑒數(shù)據(jù)看，實現(xiàn)城市等級躍升的杭州、合肥、蘇州，就都來自長三角城市群。這不能說是偶然。而這種人口分布規(guī)律，其實已經(jīng)被一些發(fā)達國家的城市化進程所證明。

東莞

下一個超大城市會是？

那么，未來到底還有哪些城市最有希望進入超大特大城市之列呢？

根據(jù)第七次人口普查的結(jié)果，除了武漢、杭州、東莞這些現(xiàn)在已經(jīng)是或非常接近的超大城市，西安（928萬），佛山（854萬），南京（791萬）等成為超大城市也只是時間問題。

比如，南京“十四五”規(guī)劃就明確提出，將建成常住人口突破千萬、經(jīng)濟總量突破兩萬億元的超大城市。

特大城市方面，七普數(shù)據(jù)中，城區(qū)人口介于300萬到500萬之間的I型大城市，如南寧、廈門、太原、貴陽、烏魯木齊、寧波、無錫、福州、長春、南昌和常州等，也都有望晉級為特大城市。

并且，從目前的大環(huán)境來看，這些城市繼續(xù)做大城市人口規(guī)模的動力將變得越來越強。一是，當前全國總?cè)丝谶M入負增長狀態(tài)，城市之間的人口競爭將更為激烈；二是，越來越多的政策、資源將向超大特大城市傾斜，不能進入此列，就意味著將失去很多獲得外部支持的機會。簡單說，城市能級處于金字塔上端的城市，才能擁有更強的資源配置能力和發(fā)展上的話語權。

這方面的例子很多。比如，近年來軌道交通建設的門檻和標準不斷提高，人口正是一個非常重要的指標。包括在招商引資時，一座城市的城區(qū)人口規(guī)模如何，到底是不是超大特大城市，也將成為企業(yè)投資的重要參考依據(jù)。

正是因為有著種種看得見的“好處”，越來越多的城市都意識到做大城市人口規(guī)模，尤其是城區(qū)人口規(guī)模的重要性。當然，從另一角度看，這種相互競爭，也是城市發(fā)展活力的一種體現(xiàn)。

設計：祝碧晨