2018年3月由十三屆全國人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要求改革國稅地稅征管體制，將省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。

至6月15日、7月5日，全國各省級(jí)和計(jì)劃單列市的國稅地稅機(jī)構(gòu)、各市級(jí)國稅地稅機(jī)構(gòu)分別完成了合并、統(tǒng)一掛牌及對(duì)外履行職責(zé)的工作。至7月20日，全國縣鄉(xiāng)級(jí)國稅地稅機(jī)構(gòu)完成合并及統(tǒng)一掛牌工作，這標(biāo)志著全國省市縣鄉(xiāng)四級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)分步合并和相應(yīng)掛牌工作全部完成。目前，國稅地稅征管體制正在向逐級(jí)落實(shí)“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）規(guī)定、逐級(jí)接收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)等領(lǐng)域縱深推進(jìn)。

這項(xiàng)旨在全面提升稅收治理能力和治理水平的重大制度變革，不僅事關(guān)組織機(jī)構(gòu)整合、履行職責(zé)調(diào)整、管理方式轉(zhuǎn)變，而且要破解干部疏解、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)撥付、薪酬待遇等諸多現(xiàn)實(shí)難題。我們認(rèn)為，應(yīng)對(duì)稅收征管體制改革的特殊性、復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性，需要全面把握、處理好縱向征管體制、橫向協(xié)調(diào)機(jī)制、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和外部適應(yīng)機(jī)制等四大稅收關(guān)系。

一、理順縱向征管體制

稅收征管體制改革，首先涉及中央與地方稅收征管體制調(diào)整。

在改革前的稅收征管體制下，國稅系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，省級(jí)國家稅務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)干部任命、機(jī)構(gòu)人員編制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)撥款均由國家稅務(wù)總局下達(dá)。地稅系統(tǒng)實(shí)行由國家稅務(wù)總局協(xié)同省級(jí)人民政府對(duì)省級(jí)地方稅務(wù)局雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制；省級(jí)地方稅務(wù)局干部在地方政府任命前由國家稅務(wù)總局提出意見，其機(jī)構(gòu)人員編制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)撥款均由地方政府直管。根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以稅務(wù)總局為主與省（區(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。

從理論上分析，中央與地方雙重管理可分為共管模式和分管模式兩種類型，兩種類型在議事規(guī)則和運(yùn)作方式上有所不同。在共管模式下，某一事宜由主導(dǎo)方發(fā)起、告知或征求另一方意見后實(shí)施；而在分管模式下，雙方就管理責(zé)任和權(quán)力事項(xiàng)有所分工，人、財(cái)、物各管一塊。應(yīng)該說，兩種模式各有利弊，前者權(quán)責(zé)平等便于監(jiān)督，后者權(quán)責(zé)清晰更有效率。

從以往國稅系統(tǒng)運(yùn)作模式看，由于更具體制效率優(yōu)勢(shì)，合并后的稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)行共管模式，這也是這次改革的基本模式，即從機(jī)構(gòu)、編制、人員、財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)到稅收業(yè)務(wù)均由國家稅務(wù)總局主導(dǎo)，同時(shí)發(fā)揮地方政府的作用。可以這樣理解，稅務(wù)部門的干部任命由上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)起并征求當(dāng)?shù)攸h委組織部門意見后落實(shí)；運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由稅務(wù)系統(tǒng)編制預(yù)算需求，中央和地方按事權(quán)需要分別保障；資產(chǎn)以稅務(wù)系統(tǒng)管理為主。具體涉及的干部問題由主導(dǎo)方在征求另一方意見后直接任命；運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也是列入中央基本預(yù)算，地方提供配套經(jīng)費(fèi)保障；不動(dòng)產(chǎn)歸屬和管理也是從有利于體制運(yùn)行效率、稅務(wù)隊(duì)伍穩(wěn)定和激發(fā)干部活力原則出發(fā)屬地劃轉(zhuǎn)，按改革方案要求落地。

垂直管理總體上有利于提高系統(tǒng)縱向運(yùn)行效率，比較適合用于技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)管理體系，特別是在信息技術(shù)時(shí)代，可以確保政令通暢、上情下達(dá)。全國范圍內(nèi)“書同文、車同軌”，一個(gè)稅制、一把尺子，也有利于提高稅收?qǐng)?zhí)法的統(tǒng)一性、規(guī)范性。

但由于我國幅員遼闊，地區(qū)間差異較大，發(fā)展極不平衡，實(shí)行垂直管理也有其制度局限性。一是縱向?qū)蛹?jí)間與橫向區(qū)域間，干部能力素質(zhì)、征管能力水平、生活服務(wù)需要有所差異，難以使用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。二是在現(xiàn)行縱向多層級(jí)、橫向大幅度管理模式下，稅務(wù)系統(tǒng)從總局到基層稅務(wù)所有多達(dá)五級(jí)（總局、省、市、縣、鄉(xiāng)）管理機(jī)構(gòu)，鏈條長(zhǎng)、節(jié)點(diǎn)多，多層級(jí)管理容易在層層傳導(dǎo)中耗損效率效能。

為此，需要協(xié)調(diào)處理好上下層級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，讓上下級(jí)之間事權(quán)邊界清晰、信息對(duì)稱、政令暢通，注意權(quán)責(zé)關(guān)系上的權(quán)力上收、責(zé)任下移和政令傳遞中的層層加碼問題，充分發(fā)揮稅務(wù)系統(tǒng)縱向垂直為主的雙重管理體制優(yōu)勢(shì)。

二、構(gòu)建橫向協(xié)調(diào)機(jī)制

新稅務(wù)機(jī)構(gòu)成立后，離不開當(dāng)?shù)攸h委政府的支持和監(jiān)督。稅務(wù)部門不但要履行稅收征管職責(zé)，還將履行社保和非稅收入征管職責(zé)。為此，需要構(gòu)建稅務(wù)部門與地方政府之間，以及稅務(wù)部門與社保、基金、收費(fèi)等諸多部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障。

在改革前的稅收征管體制下，國稅系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)人員編制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由國家稅務(wù)總局下達(dá)，地稅系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)人員編制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)則由地方政府下達(dá)。在由國家稅務(wù)總局主導(dǎo)的垂直管理體制下，稅務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障所涉及的人員編制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要由國家稅務(wù)總局下達(dá)，但地方黨委政府需要在制度上保障配套經(jīng)費(fèi)和富裕人員的疏解還需要多方協(xié)調(diào)，特別是干部的進(jìn)退流轉(zhuǎn)問題。對(duì)這支專業(yè)隊(duì)伍，沒有法定的條塊結(jié)合升遷通道，顯然會(huì)引起干部升遷上的堰塞。

雖然自上而下、按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置具有統(tǒng)一性和規(guī)范性的優(yōu)點(diǎn)，但在現(xiàn)行體制下，先前由地方政府下達(dá)的地稅系統(tǒng)機(jī)構(gòu)人員編制有行政編制、事業(yè)編制和非行政事業(yè)編制，情況較為復(fù)雜；運(yùn)行經(jīng)費(fèi)則根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、財(cái)政財(cái)力情況，差異也較大。國稅系統(tǒng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)雖由國家稅務(wù)總局下達(dá)，但不足部分仍需由地方政府補(bǔ)充。

除此以外，因我國幅員遼闊、東中西部之間差距較大，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，稅收征管效率和運(yùn)行成本較高，而中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，征管效率和運(yùn)行成本也相對(duì)較低，所以，稅收?qǐng)?zhí)法一把尺子可以做到，但稅務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行所涉及的人員編制和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)很難用一把尺子衡量。機(jī)構(gòu)運(yùn)行不僅只有業(yè)務(wù)。事實(shí)上，征管工作離不開生活、福利和后勤保障，這也是調(diào)動(dòng)基層稅務(wù)部門積極性的重要?jiǎng)恿C(jī)制。

為此，需要以國家稅務(wù)總局管理為主，充分發(fā)揮地方政府領(lǐng)導(dǎo)的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。一般而言，同一地方不同部門之間的綜合管理水平和運(yùn)行成本，比同一系統(tǒng)不同地方的部門之間差距更小，同城同待遇比同系統(tǒng)同待遇更為公平，也更能激發(fā)效率。從這個(gè)視角看，實(shí)行國家稅務(wù)總局與省級(jí)政府共同管理、經(jīng)費(fèi)比例分擔(dān)的共管模式更為透明合理。

從歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)情況看，在財(cái)產(chǎn)管理與經(jīng)費(fèi)保障上，因地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生活水平和財(cái)政保障能力更有發(fā)言權(quán)，政策動(dòng)議效率高而影響面小，稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)人員醫(yī)保、社保等事項(xiàng)都需要地方政府提供，因此，在從制度層面規(guī)定稅務(wù)系統(tǒng)人員編制和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由中央下達(dá)的前提下，由地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政情況進(jìn)行差異化落實(shí)，更有利于保障稅務(wù)干部職工的切身利益和機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，充分調(diào)動(dòng)稅務(wù)干部的工作積極性，提升稅務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。關(guān)鍵是需要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制及制度，來保障地方政府負(fù)責(zé)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)支出。

其次，加強(qiáng)稅費(fèi)征管協(xié)調(diào)。

在改革前的征管體制下，地稅系統(tǒng)主要承擔(dān)各項(xiàng)稅收征管職責(zé)，在部分地區(qū)還代理征收包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。改革后，稅務(wù)部門具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)均交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。這是規(guī)范政府非稅收入征管的重大轉(zhuǎn)變。

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽(yù)、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。具體包括：行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、罰沒收、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金收入、特許經(jīng)營收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入等。

其中：政府性基金收入分為全國政府性基金收入和地方性基金收入，總計(jì)30項(xiàng)；全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)涉及24部委，總計(jì)49項(xiàng)；全國性及中央部門和單位涉企行政事業(yè)性收費(fèi)涉及17個(gè)部委，總計(jì)31項(xiàng)。上述政府非稅收入具有種類多、數(shù)額大、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、利益關(guān)系復(fù)雜，大多實(shí)行收支兩條線管理特點(diǎn)。2017年，全國稅收收入144360億元，非稅預(yù)算收入28207億元，社會(huì)保障收入55380億元，基金收入61462億元，國有資本經(jīng)營收入2579億元，稅收收入在政府總收入占了49.44%。

也就是說，如果將全部非稅收入納入稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收管理，稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收任務(wù)將增加一倍。

將非稅收入和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一納入稅務(wù)部門征收管理，無疑將使非稅收入和社保收入的征管在制度上更具規(guī)范性，在執(zhí)行上更具剛性，不但有利于降低征管成本，提升征管效率，而且將為未來改革稅費(fèi)制度，統(tǒng)一政府收入體系，規(guī)范收入分配秩序創(chuàng)造條件，夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

但由于社保、罰沒等非稅收入涉及大量的自然人，劃轉(zhuǎn)后納稅人數(shù)量將呈集合級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，將如此規(guī)模龐大的征管任務(wù)由社保、基金、收費(fèi)征管部門轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門，無論是繳費(fèi)人還是稅務(wù)部機(jī)關(guān)都有個(gè)適應(yīng)問題。自然人較松散，納稅申報(bào)能力也較弱，如不能按時(shí)申報(bào)、如實(shí)申報(bào)，是否適用稅收征管法強(qiáng)制執(zhí)性？單位代扣代繳的個(gè)人稅費(fèi)是匯總繳納還是對(duì)應(yīng)開票？社保和基金、收費(fèi)等征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后，由此還會(huì)引伸出機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)的保障落實(shí)，以及國家稅務(wù)總局與地方政府分擔(dān)相關(guān)費(fèi)用等問題。從中也可以看到稅收征管體制改革更具復(fù)雜性、艱巨性和挑戰(zhàn)性。

為此，稅務(wù)部門有必要就事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)等方面利益關(guān)系的調(diào)整，與社保、基金和收費(fèi)征管部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)，也應(yīng)處理好與社保、基金、收費(fèi)征管部門間的合作關(guān)系。

三、完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

自1994年進(jìn)行分稅制改革以來，國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)持續(xù)了24年，已形成了各自獨(dú)立的運(yùn)行體系。目前，機(jī)構(gòu)掛牌、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、人員轉(zhuǎn)隸和內(nèi)部整合等諸多事項(xiàng)處理只是改革第一步。按照本次改革“不立不破、先立后破”，以及分階段實(shí)施的原則，在合并初期還不會(huì)涉及人員進(jìn)退去留等問題，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)會(huì)有逐步消化的過程，工作人員也將在穩(wěn)定以后再逐步消化分流。

但在轉(zhuǎn)隸整合以后，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部在人員配置消化、職級(jí)設(shè)置和薪酬、內(nèi)部管理制度規(guī)范、工作方式磨合等方面的問題將無法回避，全方位的融合需要有一個(gè)過程。而且在垂直管理的金字塔結(jié)構(gòu)下，越到基層改革難度越大。其間需要破解三大難題。

首先是內(nèi)部融合。

國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，絕不只是物理上的簡(jiǎn)單加減組合，更涉及征管體制的優(yōu)化、征管職能的整合、征管數(shù)據(jù)系統(tǒng)的契合和征管人員的融合。這種融合也不是形式上的簡(jiǎn)單結(jié)合，而是結(jié)構(gòu)、功能、文化上的深度融合。

應(yīng)該說，國稅地稅本為一家，近年來在信息共享、資質(zhì)互認(rèn)、征管互助、聯(lián)合稽查、電子稅務(wù)局建設(shè)等方面建立起的合作機(jī)制，為目前的合并打下了良好的基礎(chǔ)。但畢竟24年分灶吃飯，相互之間由于所處地位不同，在方方面面都存在差異。全方位合并后，兩者理應(yīng)拋棄原的部門之分、你我之分，而做到你中有我、我中有你，實(shí)現(xiàn)身份認(rèn)同、文化認(rèn)同和價(jià)值認(rèn)同，讓各自的經(jīng)驗(yàn)和履歷在合并中得以互補(bǔ)。

因此，合并不是一合了之，而應(yīng)合二為一。對(duì)外一塊牌子、一支隊(duì)伍、一個(gè)口徑，對(duì)內(nèi)也必須統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)分工；除了按稅種實(shí)施專業(yè)管理外，綜合部門、征收管理、收入核算、數(shù)據(jù)分析等專業(yè)部門均應(yīng)統(tǒng)一設(shè)置，做到每一類事項(xiàng)由一個(gè)部門統(tǒng)籌，每一件事情都有人牽頭負(fù)責(zé)，以達(dá)到1+1>2的改革效果。

其次是人員分流。

國稅地稅機(jī)構(gòu)合并改革雖然不以機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為主要目標(biāo)，但為提高征管效率，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員不可避免。從而，做好“三定”工作也就成為機(jī)構(gòu)改革實(shí)施工作的中心環(huán)節(jié)。

我國稅務(wù)系統(tǒng)雖然人員較多，但稅收征管效率也較高，稅收征管成本平均在稅收收入的1.2%左右，沿海省市則已達(dá)到歐美發(fā)達(dá)國家低于1%的水平。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，一方面，隨著征管效率提高，在征稅任務(wù)不變的情況下，對(duì)稅務(wù)管理人員的需求會(huì)有所減少；但另一方面，隨著稅務(wù)部門職責(zé)范圍由稅收擴(kuò)展到社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等非稅收入，任務(wù)增加后，對(duì)稅務(wù)征管人員的需求會(huì)有所增加。

同時(shí)，我們應(yīng)該看到，稅務(wù)部門是一個(gè)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)從業(yè)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)要求高。為此，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并不宜采取一刀切的簡(jiǎn)單人員分流，而應(yīng)有計(jì)劃地實(shí)施分類引導(dǎo)與合理分流，以優(yōu)化隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮技術(shù)人才的專業(yè)特長(zhǎng)，減少人才浪費(fèi)，全面提高稅務(wù)部門人員的整體素質(zhì)。

第三是干部激勵(lì)。

提高行政運(yùn)行效率是整個(gè)政府機(jī)構(gòu)改革的共性目標(biāo)，但對(duì)合并后的稅務(wù)系統(tǒng)而言更具挑戰(zhàn)性。由于稅務(wù)系統(tǒng)人員多、業(yè)務(wù)量大，承擔(dān)的又是稅收征管的具體事務(wù)，按傳統(tǒng)說法，稅收是靠稅務(wù)干部一分一厘匯聚起來的。

但也因?yàn)槿藛T多，平臺(tái)和通道就比較擁擠。合并后的80萬稅務(wù)干部大致相當(dāng)于一個(gè)省軍級(jí)建制，卻又不能實(shí)行軍事化管理，一個(gè)幾千名公務(wù)員的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，只相當(dāng)于一個(gè)處級(jí)單位。由于干部職數(shù)有限，基層稅務(wù)人員晉升極其困難。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，干部晉升渠道勢(shì)必受到影響。

公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)行等級(jí)管理，機(jī)構(gòu)級(jí)別低則薪酬待遇一切均低，這與三五個(gè)人的一個(gè)處級(jí)單位比，不在一個(gè)平臺(tái)，也難以形成干部激勵(lì)機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)情況看，在國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，絕大多數(shù)干部終身只是一名普通公務(wù)員，且收稅已成為一種技術(shù)性職業(yè)，需要有工匠精神和釘子精神。為此，可探索并實(shí)行職級(jí)制度，嘗試將稅務(wù)系統(tǒng)作為專業(yè)技術(shù)部門，實(shí)行公務(wù)員與職稱評(píng)聘相結(jié)合、就高不就低的干部管理模式，建立由權(quán)威部門認(rèn)可，出系統(tǒng)可比可用，與薪酬掛鉤的職稱評(píng)聘機(jī)制，以擴(kuò)展人才晉升渠道，保證職工薪酬穩(wěn)中有升，防止人才流失。

稅收事業(yè)需要人才，人才也需要有相應(yīng)的待遇保障與激勵(lì)。合并后的中國稅收隊(duì)伍，將成為一支業(yè)務(wù)熟練、本領(lǐng)高強(qiáng)、能打硬戰(zhàn)的科技鐵軍。對(duì)這樣一支專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，要有看得見的激勵(lì)機(jī)制。

四、形成外部適應(yīng)機(jī)制

正在進(jìn)行中的國稅地稅征管體制改革將降低稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征管成本和納稅人的奉行成本，提高征管效率。但在實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)訴求也會(huì)受到三大制約挑戰(zhàn)。

首先是征管系統(tǒng)自身的制約。

國稅地稅機(jī)構(gòu)合并在納稅人面前展示的改革成效是辦稅服務(wù)廳的合并、服務(wù)窗口內(nèi)容的合并，從而使得進(jìn)一個(gè)廳可以辦過去兩家的事。

但征納關(guān)系的歸并并不是稅種的合并，國稅地稅合并也不是納稅義務(wù)的減少。合并后，征稅對(duì)象或征稅范圍沒變，稅率或計(jì)稅依據(jù)沒變，應(yīng)納稅額和申報(bào)頻次也不會(huì)變。進(jìn)門后還是要分人、分窗、分稅種辦稅。而且，大廳和窗口物理合并后，更為復(fù)雜困難的是原來國稅地稅兩套稅收征管信息系統(tǒng)的合并，其中包括大量歷史數(shù)據(jù)的遷移和軟件系統(tǒng)的集成融合，而只有征管信息系統(tǒng)合并，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的在一個(gè)窗口辦理多項(xiàng)涉稅事宜。最后，由于計(jì)稅依據(jù)、納稅時(shí)限不同，稅種之間很難合并申報(bào)。即使是附加稅，合并申報(bào)也是要增設(shè)附表或欄目分別計(jì)稅，窗口辦稅時(shí)長(zhǎng)會(huì)增加。實(shí)施營業(yè)稅改增值稅，兩稅合并后納稅申報(bào)表的復(fù)雜程度反而增加，反映和說明了改革的復(fù)雜性。

這次征管體制改革又恰逢增值稅稅率簡(jiǎn)并和一般納稅人規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)合并改革，稅制改革和征管體制改革齊頭并進(jìn)，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)心手兩用，會(huì)比改革前更繁忙。加上合并剛完成的稅務(wù)機(jī)構(gòu)還有個(gè)磨合期，因而社會(huì)對(duì)征管體制改革短期內(nèi)提升征管效率不能有過高的預(yù)期。

其次是現(xiàn)行政策制度的制約。

現(xiàn)行稅收政策制度對(duì)提高征管效率的制約主要反映在以下幾個(gè)方面。

其一，我國現(xiàn)行稅制是以企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中繳納的增值稅等間接稅為主體的結(jié)構(gòu)，由于納稅主體主要是企業(yè)，具有納稅上的規(guī)模效應(yīng)；由于主體稅是以增值稅為主的間接稅，其征收管理相對(duì)于個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主的直接稅就較為簡(jiǎn)單。著眼于未來優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和讓稅制變得更公平、更有效率，我國將不斷提高個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的地位。這將增加稅收制度復(fù)雜性，可能延緩征管效率的改進(jìn)。

其二，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)鍵期，受到全球經(jīng)濟(jì)不景氣影響，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)。國家順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革要求，出臺(tái)了一系列清費(fèi)減稅的措施，頻繁出臺(tái)的政策措施增加了征收管理難度。

其三，我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅基本上由單位代扣代繳，隨著個(gè)人所得稅改革的進(jìn)程加快，個(gè)人所得稅也將由單位代扣代繳轉(zhuǎn)為單位代扣代繳基礎(chǔ)上的個(gè)人申報(bào)納稅，這也將增加征收管理復(fù)雜性。

另外，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后將承擔(dān)非稅收收入和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收管理職責(zé)。在全國納稅人已達(dá)1億多戶的背景下，這將增加接近5億戶社保費(fèi)納稅人。而且大量的是自然人，比如，一個(gè)月幾十元的農(nóng)保沒按時(shí)交怎辦？按稅收要求操作根本無法運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三是權(quán)責(zé)關(guān)系方面的制約。

近年來，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的“放管服”改革深入進(jìn)行，已大大提升和優(yōu)化了稅收征管質(zhì)量，使納稅人切實(shí)感受到了改革紅利。稅務(wù)機(jī)構(gòu)提供更好的納稅服務(wù)是其應(yīng)有職責(zé)，但稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅服務(wù)是有邊界的，需要在理念上予以明確和界定。如果模糊稅務(wù)機(jī)構(gòu)的納稅服務(wù)與納稅人依法納稅的遵從義務(wù)之間的界限，一味倡導(dǎo)前者保姆式的無限服務(wù)，征納關(guān)系就會(huì)親而不清。

政府服務(wù)也是有成本的，不能事事提倡不惜一切代價(jià)。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人是兩個(gè)平等的法律主體，對(duì)納稅人而言，納稅義務(wù)是依法形成、依率計(jì)繳的確定性義務(wù)，不能少繳遲繳也不需要多繳早繳；對(duì)稅務(wù)人員而言，不能收過頭稅也不能越權(quán)減免稅。在法治社會(huì)，稅務(wù)機(jī)關(guān)維護(hù)納稅人的合法權(quán)益與為國聚財(cái)、為民收稅一樣重要。因此，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后應(yīng)清晰界定稅務(wù)機(jī)構(gòu)的納稅服務(wù)與納稅人依法納稅的遵從義務(wù)之間的界限，將稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)的職能范圍與納稅人依法納稅的遵從義務(wù)分別法定化，營造既親又清的征納關(guān)系。

國稅地稅機(jī)構(gòu)人員眾多、情況復(fù)雜。稅收征管體制改革理論上能發(fā)揮提高征管效率、降低征管成本的作用，但要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，不能急于求成。實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期效果還需尊重規(guī)律、統(tǒng)籌規(guī)劃，理順和協(xié)調(diào)上述四大關(guān)系，以使改革能平穩(wěn)過渡，新的體制機(jī)制能順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。