規范和引導企業行為是解決大企業拖欠中小企業賬款問題的根本途徑。2020年中國出臺《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱《條例》）邁出了重要一步，規定了大企業采購中小企業貨物、工程、服務的及時支付義務，對治理大企業拖欠發揮了積極作用，但由于法律關系不清晰和配套措施不完備等，實施效果大打折扣。日本在防范和化解大企業拖欠方面積累了60多年的經驗，建立了完善的制度體系和治理機制。中國可借鑒其技術層面的操作辦法，進一步建立和完善相關制度和管理機制，保障中小企業合法權益，建立大企業與中小企業良好伙伴關系，促進國民經濟健康發展。 

一、日本治理大企業拖欠中小企業賬款的經驗及做法

大企業拖欠中小企業賬款是日本高速發展時期的突出問題。20世紀50年代，日本實施了扶持重化工業和大企業發展的傾斜政策。在大企業集團化發展的過程中，大企業與中小企業間建立起緊密協作的交易關系，又稱“下請制”（中文譯為外包制），即大企業通過向中小企業提供訂單、技術指導和信用等方式，將中小企業納入自己的生產體系。“下請制”的確立，為中小企業提供了穩定的發展環境。

但由于大企業處于明顯優勢地位，在面臨經營困境時往往采取延期付款、壓低價格等手段轉嫁危機；中小企業為維持合作關系，不得不接受苛刻的交易條件。日本為保護中小企業在市場競爭中不被大企業壓榨，采取了一系列手段和措施：一方面依據《禁止壟斷法》和制定《防止延遲支付外包貨款等的法律》（以下簡稱《外包法》）來限制和規范大企業交易行為，改善中小企業的交易條件；另一方面利用《中小企業基本法》以及制定《外包企業促進法》等法律和相關政策，鼓勵大企業與中小企業建立長期穩定的合作關系，帶動中小企業共同發展。

圖1 日本保障中小企業交易公平的法律體系

（一）完善反壟斷法的法律體系解決大企業拖欠問題

日本認為大企業拖欠賬款的行為，屬于《禁止壟斷法》規定的不公平交易行為中的“濫用市場支配地位行為”。但在實際操作中，僅依據反壟斷法的原則性規定很難認定大企業的拖欠行為，且存在認定手續繁瑣等問題。因此，1956年制定《外包法》作為反壟斷法的補充法，旨在保證“下請制”下的大企業與中小企業交易的公正性，保護中小企業利益。《外包法》對防范和化解大企業拖欠發揮了重要作用，主要做法如下。

一是實行科學有效的分類管理，明確法律適用對象。由于拖欠與企業資金實力和交易（行業）特性有關，日本從資金規模（注冊資本金）和交易類型兩方面來定義法律適用對象，而未完全參照《中小企業基本法》劃型標準。從分類特點看：（1）分類簡單。根據交易行為特點，分為產品制造委托、修理委托、信息成果制作委托、服務提供委托等4種主要交易類型。其中，信息成果制作委托、服務提供委托又各自細分為2種交易，如信息成果制作委托分為軟件類和非軟件類交易，因此，合計6種交易類型。（2）對“大企業”的認定標準是相對的。從行業內交易看，中等資金規模的企業既可被認定為“大企業”，也可被認定為“中小企業”，如產品制造行業中注冊資本金在1000萬日元以上3億元以下的企業，既可能是被保護的中小企業，也可能是被監管的大企業。可見，《外包法》對“大企業”的監管較中國《條例》的解釋范圍更廣，且依據資金規模的劃型方式較中國反壟斷法對“市場支配地位”的判定標準更具操作性。（3）與個人交易也被納入監管保護范圍。據此基本涵蓋了一般企業間的交易范疇（參見圖2）。

圖2 大企業和中小企業的范圍   注：“→”表示外包交易關系。
資料來源：日本公正交易委員會、中小企業廳《推進外包交易正當化講座教材》

二是大企業的子公司也被納入監管范圍。為防止大企業利用子公司規避法律責任，《外包法》對大企業經由子公司的交易行為也進行了約束（參見圖3）。規定大企業設立注冊資本3億日元以下的子公司，并通過該子公司進行委托交易時，若同時滿足(1)母公司-子公司的從屬支配關系、(2)相關企業之間的實際交易情況符合一定條件，那么該子公司也是受約束的“大企業”。

圖3 子公司示意圖（以制造委托為例）
資料來源：日本公正交易委員會、中小企業廳《外包法指南：要點解說》

三是明確規定大企業的法律義務和禁止行為。大企業必須履行的4項法律義務是：“提供書面文件”（交易成立后要提交統一規范的合同文件）、“文件制作·保存”（合同文件最低保存兩年）、“明確支付時間”（必須在收到貨物后的60天內付款）、“支付滯納利息”（滯納利息為年化14.6%）。4項法律義務的確立，既規范了合同，也便利了監管部門隨時抽檢，強化了對大企業執行合同的法律約束。明確規定的禁止行為有：拒絕接受產品（服務）、延遲付款、擅自減少支付金額、金融機構認為難以兌付的票據等11種，基本涵蓋了大企業利用優勢地位采取的不良行動。同時，公正交易委員會對未履行法律義務和存在違規行為的企業采取處罰措施，具體包括：對未履行提交和保存合同義務的企業處以罰款，對存在禁止行為的企業提出“勸告”（參見圖4）。

圖4 大企業的法定義務和禁止行為以及相應處罰措施
資料來源：日本公正交易委員會《外包法指南》

四是一以貫之實施，與時俱進完善法規。日本嚴格執行《外包法》60余年，前后10次修訂，提高執行預期和效果。修改完善的內容主要包括：制定完善《外包法》官方指南；完善對交易雙方的定義，擴大監管范圍；支付日期法定化；增加大企業應遵守的禁止事項內容；強化對違法行為的處理措施；完善過程要求事項等。

（二）建立完善專門的監管體系和運行機制

一是建立市場監管部門與中小企業管理部門及行業監管部門分工協作、共同治理的監管模式。日本公正交易委員會（反壟斷執法機構）與中小企業廳（中小企業管理機構）是最核心的監管機構。兩部門的法律權限不同，公正交易委員會擁有調查和處理權，中小企業廳負責對中小企業進行指導和扶持。公正交易委員會聯合中小企業廳查處違法案件有兩個重要途徑：面向全國的企業（個人）實施定期隨機調查并公開發布調查結果；中小企業直接向公正交易委員會或中小企業廳申請調查，其信息被嚴格保密。如公正交易委員會或中小企業廳認定有必要進一步核查事實，可依據各自的法律權限要求大企業提供相應的資料并實施調查，公正交易委員會可對確有違法行為的企業實施處罰措施，中小企業廳可對違法事實輕微者直接提出改善命令、對違法事實嚴重者移交公正交易委員會處理。另外，行業監管部門以及行業組織協會也可直接向中小企業廳或公正交易委員會申請對業內有違規嫌疑的大企業實施調查和采取相應措施，這主要是發揮其掌握業內情況的優勢，更靈活有效地處理“內部”問題，以維護業內良好的企業關系。值得關注的是，定期實施隨機調查和發布調查結果的做法非常有效，解除了中小企業不敢主動檢舉大企業的后顧之憂。

圖5 日本處理違法企業的流程
資料來源：日本公正交易委員會《外包法指南》

二是利用“指導”“勸告”等行政裁決程序柔性執法，并鼓勵自查自糾。對有違法傾向的大企業，公正交易委員會可對當事企業提出“指導”，要求其提出書面整改方案，并在公正交易委員會網站上公開事件，但不公布企業實名。對有違法行為的大企業，公正交易委員會可對當事企業提出“勸告”，要求其即刻停止侵犯中小企業權益的行為。當企業接受“勸告”后，公正交易委員會可不訴諸進一步的裁決程序，做出案件終結決定。“勸告”以書面形式提出并在公正交易委員會網站公開，會對違法企業的社會公信力產生影響，具有一定威懾力，內容包括違法企業信息、違法事實陳述、對本次違法行為的處罰措施（一般要恢復至中小企業權益未受損時的狀態）以及企業整改措施等。對不接受“勸告”的大企業，公正交易委員會依據反壟斷法對其實行“排除措施命令（停止違法行為）”和“課征金繳納命令（違法行為人向國庫繳納其不當得利）”處罰。從實踐看，絕大多數案件通過“指導”方式得以解決（參見表1），既有效約束了大企業拖欠貨款、減少付款金額和惡意壓價等不正當交易行為（參見表2），又節約了司法資源。此外，對主動申告存在違法行為、全力配合有關部門調查和指導，并自發采取改正措施的大企業，公正交易委員會鑒于其有助于恢復被侵害的中小企業利益，則不再對其提出“勸告”。

表1 日本《外包法》實施狀況（單位：件）

資料來源：根據《令和4年度公正取引委員會年次報告》制作

表2 日本《外包法》違法行為類別[單位：件、（%）]

資料來源：根據《令和4年度公正取引委員會年次報告》《令和元年公正取引委員會年次報告》制作

（三）建立和維護大企業與中小企業間長期合作伙伴關系

日本在高速發展時期建立了《外包企業促進法》（1970）等法律法規及相關制度，規定了大企業與中小企業應遵循的交易準則，并通過加強政府和行業協會的指導，實施金融支持等各種扶持政策，鼓勵雙方建立長期合作的伙伴關系（參見圖1、圖6）。為了改善大企業與中小企業的合作關系，保障合理價格轉嫁，近些年日本又推出一攬子新措施，如向約1600個相關團體組織發出請求書，以推動行業協會對《外包法》重新認識；設立“電子窗口”，中小企業可匿名提供違法大企業線索；強化監管力量，設立“防止濫用優勢地位行為對策調查室”等專門機構。

圖6 《外包企業促進法》實施體系
資料來源：日本中小企業廳《外包企業促進法》

二、對中國的啟示

從中國實踐和國際經驗可見，大企業拖欠中小企業賬款是長期存在的普遍性問題，需建立一整套制度和機制加以防范和治理。中國一方面需要厘清拖欠治理的責任關系，持之以恒推進大企業與中小企業的公平交易，另一方面要加強促進大企業與中小企業融合協調發展的機制建設。

一是出臺《禁止大企業拖欠賬款行為的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）作為反壟斷法的補充法規。在反壟斷法中明確大企業拖欠賬款行為是“濫用市場支配地位行為”。同時基于《條例》制定《暫行規定》：首先，明確法律適用對象，可參照中小企業劃型標準，并根據中國大企業拖欠特點和資金狀況，劃分交易主體類型和標準（大企業、中小企業）；其次，明確大企業遵守的法律義務和禁止行為，如提交規范合同文件義務以及大企業應在60天內支付中小企業賬款和支付逾期利息的義務，禁止大企業濫用承兌匯票和金融機構難以承兌的匯票、禁止延遲支付等行為，以及對違法行為的處理措施等；第三，制定防治大企業利用子公司拖欠的規定，將中央和地方國企子公司、地方政府所屬平臺公司的拖欠行為納入監管范圍。

二是加強執法監管部門建設，明確分工，協同治理。中國可考慮由國家反壟斷局作為執法核心機構，國家中小企業管理部門協助執法，兩機構可定期對大企業拖欠情況實施抽查，并向社會發布報告；為中小企業創建調查申訴的窗口；實施寬大制度，鼓勵存在違法行為的大企業自查自糾、主動申告等。另外，國資委、工商聯、行業協會要擔負引導和指導大企業合規的責任。

三是制定系列指南加強指導。針對不同交易主體（大企業、中小企業）、不同交易類型（如制造業、軟件和信息技術服務業等），制定相關法律法規的說明及案例指導手冊，為大企業規范自身行為及中小企業主動維權提供行動指南；通過法律宣講會等普法活動加深企業對相關法律的認識；設立法律援助機構等為中小企業提供法律咨詢和指導。

四是研究制定規范企業間交易關系的法規，鼓勵大企業與中小企業建立長期交易關系。法規內容包括，制定大企業與中小企業交易應遵循的基本交易準則，如大企業應提供持續交易的長期訂貨計劃；制定鼓勵大企業與中小企業協同創新，共同推進產業數字化、技術改造升級、環保新技術應用等配套措施；鼓勵國有企業發揮示范作用，向中小企業輸出管理和技術，帶動中小企業共同發展；行業協會制定行動計劃，促進企業合作良性發展。 

（本文系國務院發展研究中心企業研究所 “治理企業賬款拖欠”課題組課題成果，執筆人：馬淑萍、郭寧，課題負責人：袁東明、馬駿、馬源。）